II GSK 1843/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 285/12 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 285/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W lutym 2009 r. przeprowadzona została kontrola przez inspektorów Ś. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. w przedsiębiorstwie B. B. (dalej skarżąca). Jej przedmiotem była m.in. zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców. Decyzją z [...] marca 2009 r. Ś. Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 24.550 zł, która obejmowała m.in. karę pieniężną w wysokości 14.500 zł z tytułu nieokazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek dotyczących prowadzenia pojazdu przez kierowcę K. Ś. za następujące dni: [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r., [...] września 2008 r. Nieokazanie tych wykresówek skarżąca tłumaczyła ich niezwróceniem (przywłaszczeniem) przez kierowcę, co zgłoszono Policji. W ocenie organu niezwrócenie wykresówek przez kierowcę nie zwalniało przedsiębiorcy od zagrożonego karą pieniężną obowiązku okazania organom kontroli wykresówek, obrazujących czas pracy kierowcy. Decyzją z [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 25 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1669/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ś. Inspektora Transportu Drogowego w zakresie kary pieniężnej w kwocie 14.500 zł, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niezwrócenie wykresówek przez kierowcę skarżącej i powiadomienie przez nią organów Policji miało miejsce około dwóch miesięcy przed datą kontroli w przedsiębiorstwie. Organy nie podjęły jednak żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie, uznając, iż nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek. Sąd nie podzielił poglądu organów, według którego nieokazanie do kontroli wykresówek musiało spowodować nałożenie kary pieniężnej. W sytuacji bowiem, gdyby przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że nieokazanie wykresówek w czasie kontroli w przedsiębiorstwie było spowodowane nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorcy okolicznościami, organ nie mógłby takich ustaleń pominąć przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż byłaby to podstawa do ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie tego naruszenia. Organy administracji w toku prowadzonego postępowania powinny w związku z tym zwrócić się do Komisariatu Policji w S. oraz do Sądu Rejonowego w S. o informacje na temat prowadzonego przeciwko kierowcy postępowania, a także przeprowadzić inne dowody niezbędne do zweryfikowania twierdzeń strony odnośnie przyczyny nieokazania wykresówek. Ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przy ustalaniu tej kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji we wskazanej części. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 510/10, oddalił skargę kasacyjną GITD od powyższego wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji zgromadził w sprawie dodatkowe dowody, w tym w postaci odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. Wyrokiem tym K. Ś. został uznany za winnego usunięcia dokumentów w postaci 29 sztuk dyskietek tachografu z zapisem jego pracy z samochodu marki K., działając tym samym na szkodę skarżącej. Decyzją z [...] września 2011 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 14.500 zł z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie zgodnie z lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.). W ocenie organu przedsiębiorca nie udowodnił, że zaistniały okoliczności wskazane w art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazano, że dokonane przez skarżącą naruszenie dotyczy wykresówek, które winny być użytkowane w sierpniu i wrześniu 2009 r. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi kierowca ma obowiązek okazać na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych m.in. wykresówki obejmujące bieżący dzień i poprzednie 28 dni. Kierowca musi mieć zatem przy sobie ostatnie 29 wykresówek, natomiast wcześniejsze winny się znajdować u przedsiębiorcy i być należycie zabezpieczone. Zabór wykresówek nastąpił w dniu [...] listopada 2008 r., co oznacza, że w pojeździe mogły się znajdować wykresówki za okres [...] października – [...] listopada 2008 r. Najpóźniejszą wykresówką, za nieokazanie której nałożono karę, jest wykresówka z [...] września 2008 r. W ocenie organu świadczy to o braku stosownego nadzoru nad prowadzoną dokumentacją, w tym gromadzeniem tarcz tachografów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na powyższą decyzję. W ocenie WSA, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób uznać, że skarżąca dołożyła należytej staranności, ani że uczyniła wszystko, czego można było od niej wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Wskazano, że zgodnie z przepisami wspólnotowymi dotyczącymi czasu pracy kierowców, kierowca mógł być wyposażony w wykresówki z ostatnich 28 dni, a obowiązkiem przedsiębiorcy było takie zabezpieczenie wcześniejszych wykresówek, aby nawet w wyniku nadzwyczajnego zdarzenia nie uległy one utracie. Nie świadczy o dochowaniu należytej staranności opisany przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie sposób przechowywania wykresówek, tj. pozostawienie wszystkich wykresówek w pojeździe (również tych sprzed 29 dni), względnie każdorazowe przekazywanie kierowcy tych wykresówek. Zdaniem Sądu świadczy to braku prawidłowego ich zabezpieczenia, co w rezultacie nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenie przepisów. WSA wskazał, że w świetle wydanego w tej sprawie wyroku NSA, z uwagi na obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca (art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006), niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Toteż, to nie organ, lecz przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów u.t.d. Dlatego dokonanie zaboru wspomnianych wykresówek przez kierowcę pojazdu samo przez się nie zwalnia jeszcze przewoźnika od sankcjonowanej karami pieniężnymi odpowiedzialności za nieokazanie tych wykresówek organowi, jeżeli jednocześnie przewoźnik nie wykaże, iż zdarzenie to nastąpiłoby także przy zachowaniu z jego strony należytej staranności. Zdaniem WSA, przewoźnik powinien przechowywać wykresówki w warunkach zabezpieczających je przed dostępem niepowołanych osób. Na tle okoliczności sprawy, które wynikają z ustaleń wyroku Sądu Rejonowego w S., skarżąca powinna wykazać, iż przechowywanie za jej zgodą wykresówek w pojeździe pozostawionym przy placu na ul. C. w S. było właściwe z punktu widzenia ochrony, jakiej wykresówki wymagają w świetle powołanych przepisów prawa, a tym samym dopełnienie przez nią w tym zakresie należytej staranności. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała i nie udowodniła powyższych okoliczności. Nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Materiał dowodowy został bowiem zebrany w sposób dostateczny, a sprawa wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji zastosowały się do wskazówek wynikających z wyroku WSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1669/09. WSA nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a). Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła B. B., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności: 1) art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. poprzez przyjęcie, że: - skarżąca nie dołożyła należytej staranności, ani też nie uczyniła wszystkiego, czego można było od niej wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło, w świetle faktu, że skarżąca niezwłocznie zawiadomiła organy ścigania o popełnieniu przestępstwa przywłaszczenia na jej szkodę przez K. Ś. 29 wykresówek oraz skazania K. Ś. za popełnienie ww. przestępstwa; - sam fakt skazania kierowcy za przywłaszczenie wykresówek nie jest okolicznością zwalniającą skarżącą za naruszenie przepisów; art. 93 ust. 7 i 92a ust. 4 u.t.d. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania ww. przepisów; przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. polegające na: - nałożeniu na skarżącą kary za nieokazanie wykresówek, których została pozbawiona na skutek przestępstwa popełnionego na jej szkodę; - pominięciu faktu, że wszystkie wykresówki poza przywłaszczonymi skarżąca okazała w trakcie kontroli; - przyjęciu, że skarżąca nie udowodniła, że do naruszenia przepisów nie doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć; - pominięciu faktu, że pojazd, z którego zabrano wykresówki stał na monitorowanym i strzeżonym parkingu przez skarżącą. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Sąd oddalił skargę w sytuacji, gdy organ pominął okoliczność, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że B. B. [...] listopada 2008 r. pozostawiła pojazd na strzeżonym i monitorowanym parkingu, z którego K. Ś. dokonał zaboru dyskietek tachografu zapisującego czas pracy, a następnie umyślnie je unicestwił. Tym samym nieokazanie wykresówek w trakcie kontroli nastąpiło z przyczyn całkowicie niezależnych i niezawinionych przez przedsiębiorcę i niemożliwych do przewidzenia. Ponadto podkreślono, że w przedsiębiorstwie skarżącej wszelka dokumentacja, w tym wykresówki, jest przechowywana w sposób zabezpieczony przez wymagany okres oraz jest uporządkowana. Wszystkie wykresówki, poza przywłaszczonymi, znajdowały się w trakcie kontroli w siedzibie skarżącej i zostały okazane kontrolującym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączną ocenę. Na wstępie należy stwierdzić, iż Sąd I instancji był związany – na podstawie art. 190 p.p.s.a. – wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 510/10 i do zaleceń tych Sąd I instancji zastosował się. W wyroku tym NSA podkreślił, że "(...) z uwagi na obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca (art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006), niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Toteż, to nie organ, lecz przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego dokonanie zaboru wspomnianych wykresówek przez kierowcę pojazdu samo przez się nie zwalnia jeszcze przewoźnika od sankcjonowanej karami pieniężnymi odpowiedzialności za nieokazanie tych wykresówek organowi, jeżeli jednocześnie przewoźnik nie wykaże, iż zdarzenie to nastąpiłoby także przy zachowaniu z jego strony należytej staranności. Przechowywanie wspomnianych wykresówek, co wymaga podkreślenia, na mocy powołanych przepisów jest obowiązkiem przewoźnika. Toteż, powinien on przechowywać wykresówki w warunkach zabezpieczających je przed dostępem niepowołanych osób. (...)". W przedmiotowej zaś sprawie Sąd I instancji trafnie ocenił, iż sporne wykresówki nie powinny znajdować się w pojeździe (nawet znajdującym się na strzeżonym parkingu, który był wyposażony w kamery), gdyż dotyczyły okresu poprzedzającego ostatnie 28 dni, kiedy to kierowca zgodnie z obowiązującymi przepisami nie był zobowiązany do ich okazywania na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych. Gdyby nawet skarżąca jako przedsiębiorca prawidłowo wywiązywała się z nałożonych na nią obowiązków wynikających z przepisów, to wówczas sytuacja byłaby inna, gdyż prowadząc prawidłowo odpowiednie ewidencje i rejestry, nie uszłoby jej uwadze, że dany kierowca nie zdał dokumentacji, do przechowywania której przedsiębiorca był zobowiązany. Podkreślić przy tym należy, że to przedsiębiorca a nie kierowca przechowuje wykresówki po ich użyciu. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 14 pkt 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, zgodnie z którym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom. W przytoczonych okolicznościach – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie miał więc podstaw do przyjęcia, iż organ powinien zastsować art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody nie wskazywały jednoznacznie na to, że podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Nie można też mówić o naruszeniu art. 93 ust. 7 tej ustawy, gdyż naruszenie przepisów nie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.