II GSK 957/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. i G. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 431/12 w sprawie ze skargi M. i G. M. na pismo M. J. W. P. U. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. przywrócić termin do wniesienia skargi kasacyjnej, 2. uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 431/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę M. i G. M. na pismo M. J. W. P. U. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożona przez M. i G. M. skarga była niekompletna, bowiem skarżąca nie dołączyła do niej kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej powoływana jako "u.z.p.p.r."). Za kompletną dokumentację nie można bowiem uznać dołączonych do skargi dokumentów w kserokopiach, nie poświadczonych za zgodność z oryginałami, dodatkowo w kserokopiach nieczytelnych i nie wszystkich podpisanych (w tym kserokopii wniosku o dofinansowanie oraz załącznika do wniosku - studium wykonalności). Skarga była zatem niekompletna i jako taka podlegała pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że niekompletność skargi nie stanowi braku formalnego, a zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), regulującego tryb wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi. W skardze kasacyjnej M. i G. M. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 30c ust. 2 w związku z art. 30c ust. 5 pkt 2 i art. 37 u.z.p.p.r. poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, mimo spełnienia przez skarżącego wymogów ustawowych i dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji, 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do złożenia ewentualnie kopii dokumentów uznanych za nieczytelne lub niepodpisane. Uzasadniając podniesione zarzuty, strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że brak uwierzytelnienia kserokopii dokumentów dołączonych do skargi stanowi brak formalny usuwalny, który nie może być utożsamiany z "niekompletnością" skargi w rozumieniu przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem skarga strony mogła być pozostawiona bez rozpatrzenia wyłącznie po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu na usunięcie braków formalnych skargi. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów u.z.p.p.r. jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Kasator wskazał, że w świetle orzecznictwa TK art. 37 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o udzielanie dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych, nie jest zgodny z art. 45 ust. 1, ar. 77 ust. 2 i art. 194 Konstytucji RP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć przede wszystkim formę wiarygodną. Jeżeli sąd podejmie wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może i powinien zastosować art. 48 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że jakieś kserokopie są nieczytelne bądź wydruk jest niepodpisany, to nic nie stało na przeszkodzie, aby wezwać skarżącego w trybie art. 49 p.p.s.a. do uzupełnienia ujawnionego braku. Do złożonej skargi kasacyjnej strona nie załączyła protestu, informacji o nieuwzględnieniu protestu, a także wniosku o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu. W dniu 1 czerwca 2012 r. (data nadania) skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wskazała, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji nie zwrócił jej kopii dokumentów załączonych do skargi. Niezwłocznie po podjęciu informacji, że dokumenty te mogą być niezbędne do wniesienia skargi kasacyjnej strona podjęła starania, aby uzyskać ich kopie z innych źródeł, tzn. tam, gdzie były wytworzone. Okoliczności te świadczą, zdaniem skarżącej, o braku jej winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi kasacyjnej wraz z kompletną dokumentacją. Jednocześnie strona dołączyła do wniosku niezbędne dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny złożonej przez stronę skargi kasacyjnej należało rozpoznać jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego. Wprawdzie skarga kasacyjna została złożona w ustawowym terminie, jednakże nie dołączono do niej kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. W takiej sytuacji złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej było uzasadnione. W świetle art. 86 i 87 p.p.s.a. (mających w sprawie zastosowanie z uwagi na treść art. 30e u.z.p.p.r.) warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła dochowanie terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony oraz powstanie w wyniku uchybienia terminu ujemnych dla strony skutków procesowych. Z akt sprawy oraz oświadczeń skarżącej wynika, że wskazane wyżej wymogi przywrócenia terminu zostały spełnione. Skarżąca dołączyła do wniosku o przywrócenie terminu dokumenty, które powinny zostać złożone wraz ze skargą kasacyjną. Strona uprawdopodobniła również brak winy w uchybieniu terminu, wskazując, że musiała uzyskać kopie wymaganych dokumentów ze źródeł, w których zostały one wytworzone, gdyż Sąd pierwszej instancji nie zwrócił skarżącej kompletu dokumentacji dołączonej do skargi. Okoliczność tę należy uznać za uprawdopodobnioną, bowiem z k. 17 akt NSA wynika, że Sąd pierwszej instancji przekazał do Naczelnego Sąd Administracyjnego nie tylko własne akta sądowe, ale także "dokumentację do skargi (1 segregator)". W tej sytuacji NSA uznał, że skarżąca bez swojej winy nie dołączyła kompletnej dokumentacji do złożonej terminowo skargi kasacyjnej, bowiem dokumentacja ta była wówczas w dyspozycji Sądu pierwszej instancji. Spełniona została także ostatnia ze wskazanych wyżej przesłanek przywrócenia terminu, bowiem niezłożenie w terminie skargi kasacyjnej wraz z kompletną dokumentacją powodowałoby dla strony ujemne skutki procesowe, gdyż taka skarga kasacyjna podlegałaby pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30d u.z.p.p.r. Mając te okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 86 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do oceny złożonego środka odwoławczego. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także na naruszeniu prawa materialnego. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 2, art. 30c ust. 5 pkt 2 i art. 37 u.z.p.p.r. oraz art. 49 p.p.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów miało się sprowadzać do bezpodstawnego uznania skargi za niekompletną i pozostawienia jej bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy strona dołączyła do skargi kompletną dokumentację, zaś wskazywany przez Sąd pierwszej instancji brak w zakresie uwierzytelnienia dołączonych do skargi dokumentów, o których mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. – był możliwy do uzupełnienia. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie przy interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna, a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a. - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego ustawą bardzo krótkiego 30-dniowego terminu z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. na wydanie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach NSA (np. z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie, co oznacza, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje tylko niezłożenie w całości (w komplecie) wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Nie może być jednak uzupełniony brak w postaci niedołączenia w całości wymienionych w ustawie dokumentów, bowiem jak wynika z ustawy, jest to wymóg konieczny do rozpatrzenia skargi, a jego niespełnienie powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Omawiane rozwiązanie odpowiada przedstawionym wyżej celom ustawy. Niekompletność podstawowej dokumentacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy, a to zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie kwestionował, że wśród dołączonej przez skarżącą dokumentacji znajdują się wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd uznał natomiast, że forma tych dokumentów (brak uwierzytelnienia lub nieczytelność) uniemożliwia uznanie tychże pism za kompletną dokumentację, o jakiej mowa we wspomnianym przepisie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii nieczytelności dokumentów przedłożonych przez stronę wraz ze skargą, Naczelny Sąd Administracyjny uznał to stanowisko Sądu pierwszej instancji za bezpodstawne. Analiza dokumentów dołączonych do skargi (którymi dysponował Sąd pierwszej instancji, skoro przesłał je do NSA wraz z aktami sądowymi) wskazuje, że znajdują się wśród nich kserokopie wszystkich dokumentów, o jakich mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Każde z tych pism jest czytelne. Sąd pierwszej instancji miał zatem pełną możliwość zapoznania się z ich treścią. Pozostawienia skargi bez rozpatrzenia nie uzasadnia także wadliwość złożonych dokumentów polegająca na ich nieuwierzytelnieniu. Skarga mogłaby zostać pozostawiona bez rozpatrzenia jako niekompletna, gdyby skarżąca w ogóle nie dołączyła dokumentów wskazanych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., a nie w sytuacji, gdy dokumenty takie dołączyła, lecz Sąd ma wątpliwości co do ich wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej reprezentuje pogląd, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1452/10), że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że brak uwierzytelnienia złożonych dokumentów, o jakich mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., podważa wiarygodność tych pism, to powinien wezwać do ich niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska) konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by w sprawie niniejszej skarżąca złożyła dokumentację niekompletną (to jest niezawierającą wszystkich wymaganych dokumentów). Jeżeli jej forma budziła wątpliwości Sądu co do wiarygodności złożonych dokumentów z uwagi na brak ich uwierzytelnienia, to Sąd powinien wezwać stronę do usunięcia takiego braku formalnego. Na marginesie tylko wskazać należy, że M. J. W. P. U. w żaden sposób nie negowała treści dokumentów dołączonych do skargi. W tym stanie rzeczy stwierdzony brak formalny mógł i powinien zostać uzupełniony, a skarga mogła być bez przeszkód rozpatrzona, bowiem celem działania sądów administracyjnych jest sądowa kontrola administracji publicznej, a nie pozbawianie strony prawa do sądu przez nadmierny i niczemu nie służący formalizm. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i w związku z art. 49 p.p.s.a. Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 37 u.z.p.p.r. Przepis ten stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji – mimo że nietrafne – że skarga podlegała pozostawieniu bez rozpatrzenia, w żaden sposób nie naruszało tego przepisu, bowiem w takiej sytuacji nie miał on zastosowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2. sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r.