I OSK 1857/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 149/12 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 149/12, oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie reformy rolnej. Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy K. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, ze zm.). Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. H., B. H., E. N. i W. W., wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2346/06, uchylił decyzje organów obu instancji. Wojewoda Łódzki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy K. nie podlegał przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy K., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylił decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1192/09, uchylił decyzję organu II instancji. NSA, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Gminy K., wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 302/10, oddalił obie skargi kasacyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Stwierdzono, że z akt sprawy wynika, iż pałac, który służył do celów mieszkalnych rodziny właścicieli, nie mógł być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej czy sadowniczej, a więc nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy K., uznał, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. odpowiada prawu. Podkreślono, że w wyrokach o sygn. akt: IV SA/Wa 1192/09 i I OSK 302/10 zostały zawarte wytyczne, którymi jest związany Sąd I instancji. Podniesiono, że zespół płacowo-parkowy K. został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W przedmiotowej sprawie należało ustalić czy zespół pałacowo-parkowy był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej, a więc podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, ponieważ był w sposób funkcjonalny związany z pozostałą częścią majątku K. Nie ma tu znaczenia fakt, że właściciel majątku nie wyzbył się swoich uprawnień właścicielskich do majątku ziemskiego, a zespół pałacowo-parkowy nie był wyodrębniony prawnie i utrzymywany był z dochodów z produkcji rolnej. Stwierdzono, że zebrany materiał dowodowy pozwalał uznać, iż zespół pałacowo-parkowy, który służył do celów mieszkalnych rodziny właścicieli, nie był wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej czy sadowniczej, nie był integralną częścią nieruchomości ziemskiej, a zatem nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej. Sąd I instancji nie zaakceptował tezy, że wytwórczość rolna w majątku ziemskim K. nie mogłaby funkcjonować bez pałacu, a ten stanowił centrum zarządzania wytwórczością rolną. Skargę kasacyjną wniosła gmina K., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę i uznał decyzję z dnia 18 listopada 2011 r. za prawidłową. Tym samym w obrocie pozostała decyzja organu I instancji, pomimo że narusza ona powołane przepisy K.p.a. Organy administracji nie ustaliły prawidłowo czy park istotnie nie stanowił części nieruchomości ziemskich. Zespół pałacowo-parkowy K. stanowił zwartą część nieruchomości ziemskich, a w gospodarstwie prowadzono produkcję rolną i zwierzęcą. Brak jest dowodów, które wskazywałyby na to, że pałac nie stanowił centrum organizacyjno-decyzyjnego, z którego zarządzano majątkiem ziemskim. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) nie jest trafny. Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ uznał, że skarga Gminy K. nie była zasadna, czemu dano wyraz w uzasadnieniu wyroku. W rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 153 P.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast art. 170 P.p.s.a. wskazuje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przedmiotowej sprawie wypowiadał się WSA w Warszawie (IV SA/Wa 1192/09, IV SA/Wa 149/12) oraz NSA (I OSK 302/10). W uzasadnieniach powołanych wyroków dokonano oceny przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego i uznano, że zeznania świadków odnośnie kwestii przeznaczenia sposobu użytkowania zespołu pałacowo-parkowego K. są spójne, zgodne i bezsprzecznie świadczą o odrębności tego obiektu, jak i całego zespołu pałacowo-parkowego, od reszty majątku ziemskiego. Wynika z nich, że nieruchomość ta przeznaczona była jedynie na cele mieszkalne rodziny właścicieli majątku. Podkreślić należy, że w przypadku wniesienia kolejnych skarg na niewłaściwe wykonanie wyroku uwzględniającego skargę sąd administracyjny weryfikuje jedynie sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Ocena prawna i wiążące wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku pierwszoinstancyjnego mają również istotne znaczenie dla NSA przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od kolejnego wyroku wydanego w pierwszej instancji. Wyrok NSA byłby niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniono by wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie zauważył, że stan sprawy opisany w wyroku określa relację między organem administracyjnym a sądem, co sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, tym samym nie ma tu miejsca na polemikę organu. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że do jego zdań należy ocena prawidłowości realizacji przez organ administracji wskazań wyrażonych w poprzednich orzeczeniach sądów administracyjnych – przede wszystkim w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 302/10. W wyroku tym wyraźnie wskazano, że materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i oceniony przez organ administracji, a więc wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1192/09 odpowiadał prawu. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji w wyroku z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 149/12 Sąd I instancji słusznie uznał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wykonał orzeczenia sądów administracyjnych, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.