II SA/Ol 231/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 8 listopada 2011r. do MOPS wpłynął wniosek B. B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem R. B. Organ I instancji decyzją z dnia 16 listopada 2011r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2011r. uchyliło to rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 14 lutego 2011r. odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem R. B. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawczyni zmuszona była do rezygnacji z zatrudnienia z dniem 13 października 2011r. i obecnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem nie może podjąć pracy. Stwierdzono również, że B. B. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu w okresie od 9 sierpnia 1995r. do 31 grudnia 2005r. miała odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne w KRUS. Następnie od 2 stycznia 2006r., tj. od chwili podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię, składki społeczne odprowadzane były przez pracodawcę do ZUS aż do dnia rozwiązania umowy o pracę, tj. do dnia 31 października 2011r. Obecnie od dnia 1 listopada 2011r. B. B. ponownie odprowadza składki społeczne do KRUS jako rolnik. Od dnia zaś kiedy zachorował R. B. całość prac w gospodarstwie rolnym wykonuje dorosły syn, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zgodnie z oświadczeniem, wnioskodawczyni jest w trakcie gromadzenia dokumentów niezbędnych do przekazania gospodarstwa rolnego synowi. Organ I instancji skonkludował, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujące przyznanie rzeczonego świadczenia, jednakże ze względu na dyspozycję art. 17 ust. 5 tej ustawy nie przysługuje ono stronie. Według tej regulacji prawnej bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. B. B. zaś nie posiada takiego orzeczenia. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. B. Podkreśliła w nim, że nadal sprawuje opiekę nad mężem, przez co nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Ponadto nie może się zarejestrować jako bezrobotna gdyż jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i od dnia 2 listopada 2011r. odprowadza składki w KRUS.. Wskazała przy tym, że aktualnie załatwiane są formalności związane z przepisaniem gospodarstwa rolnego na rzecz jej syna. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2012r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że skoro bezspornie wnioskodawczyni jest rolniczką to nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji przywołał przy tym przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynków pracy, zgodnie z którym za osobę bezrobotną nie uznaje się posiadacza nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe lub podlegające ubezpieczeniu emerytalnemu lub rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Dlatego też w ocenie Kolegium nie ma żadnego znaczenia dla sprawy to, że wnioskodawczyni pracowała do 31 października 2011r. w niepełnym wymiarze czasu pracy wynoszącym ¼. Kluczowym jest bowiem fakt, że jest ona współposiadaczem gospodarstwa rolnego i podlega rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu. Nie można zatem mówić, że zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji co do zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy. Skoro małżonek jest bowiem pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skargę na ww. decyzję wywiodła pismem z dnia 9 lutego 2012r. B. B. Podkreśliła w niej, że z powodu konieczności opieki nad mężem zrezygnowała z wykonywanej pracy w sklepie. Podczas świadczenia natomiast tej pracy pracodawca odprowadzał za skarżącą składki do ZUS. Strona skarżąca wskazała również, że nie mogła zarejestrować się jako osoba bezrobotna ponieważ jest współwłaścicielką ziemi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny – z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przede wszystkim należy podnieść, że słusznie organ odwoławczy zakwestionował interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a wspomnianej ustawy, przedstawioną przez organ I instancji, według której to interpretacji wnioskodawczyni B. B. nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, z uwagi na to, że nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy w tym miejscu podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przy interpretacji ust. 5 pkt 2 lit. a artykułu 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych nie można zatem pomijać treści ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu, a więc co do zasady jest uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, według reguły a maiori ad minus. Przepis ten stanowi, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Tak więc skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 kro (tak: H. Dolecki (red.), T. Sokołowski (red.), M. Andrzejewski, A. Lutkiewicz-Rucińska, A. Olejniczak, A. Sylwestrzak, A. Zielonacki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX, 2010). Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a dotyczy zaś sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. W tożsamej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 115/10, publ. LEX nr 594927, stając na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Podstawą natomiast odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ II instancji było przyjęcie, że skarżąca jest rolnikiem. Dlatego też w ocenie Kolegium nie ma żadnego znaczenia dla sprawy to, że wnioskodawczyni wykonywała pracę zarobkową w sklepie do 31 października 2011r. w niepełnym wymiarze czasu pracy wynoszącym ¼. Kluczowym jest bowiem fakt, że jest ona współposiadaczem gospodarstwa rolnego i obecnie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. W ocenie Sądu stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy jest w przedmiotowym stanie sprawy zbyt daleko idące. Sam bowiem fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Gdyby zaś wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. Ponadto nie do zaakceptowania w niniejszej sprawie jest powoływanie się przez organ na definicję osoby bezrobotnej, zawartą w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po pierwsze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulują kwestie dotyczące uprawnień i wymogów jakie trzeba spełniać aby otrzymać te świadczenie. Po drugie, w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sam fakt bycia właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe wyklucza możliwość uznania takiej osoby za bezrobotnego, podczas, gdy niewątpliwie w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który wykluczałby z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego właściciela gospodarstwa rolnego, nie będącego rolnikiem, i który nie prowadzi w tym gospodarstwie żadnej działalności. Po trzecie, bycie posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej ponad 2 ha, uniemożliwia zakwalifikowanie takiej osoby jako bezrobotnego. Dlatego też skarżąca, choćby chciała, nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Jednakże ani z przepisów powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynków pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 145) ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby taki posiadacz nie miał prawa podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś ma prawo taką pracę podjąć, to ma również prawo z niej zrezygnować w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy (vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 września 2011r., II SA/Ke 465/11). Niewątpliwie zaś organy ustaliły, że skarżąca rzeczywiście zrezygnowała z wykonywania pracy zawodowej sprawowanej w wymiarze ¼ etatu, po to aby opiekować się niepełnosprawnym mężem. Praca ta była wykonywana przez skarżącą od 2 stycznia 2006r., od tego momentu też aż do dnia rozwiązania umowy o pracę, tj. do dnia 31 października 2011r., pracodawca odprowadzał za B. B. składki na ubezpieczenie społeczne do ZUS. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że została zmuszona do rezygnacji z pracy w sklepie z powodu konieczności opieki nad chorym mężem. W tym miejscu zauważyć należy, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego warto nadmienić, że okoliczność, czy i jakie dochody skarżąca otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Natomiast zauważyć należy, iż często zdarza się, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdyż stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobną niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Brak jest, znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach, podstaw do uznania, że taki rolnik jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej te negatywne przesłanki, a polegającej na uznaniu, że żaden rolnik, bez względu na to, czy chciałby podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował), nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego że jest rolnikiem, mogłoby narazić na zarzut pogwałcenia art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011r., II SA/Ke 574/11). Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca wyraźnie zaś wskazała, że aktualnie trwa procedura związana z przepisaniem gospodarstwa rolnego na rzecz jej syna, który faktycznie się nim zajmuje. W toku postępowania administracyjnego nie zweryfikowano tej istotnej przecież dla sprawy okoliczności. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany jest zbadać czy faktycznie rozpoczął się proces zbycia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz syna skarżącej i czy wykonuje on prace w tym gospodarstwie rolnym, a w związku z tym jaki jest zakres obowiązków skarżącej w tym gospodarstwie rolnym. To zaś pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy skarżąca jest w stanie sprawować pełną opiekę nad swoim mężem. Oczywiście Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu automatycznie, że rezygnacja z ¼ etatu uprawnia B. B. do rzeczonego świadczenia. Jednakże organy kierując się indywidualnymi okolicznościami przedmiotowej sprawy muszą rozważyć czy rzeczywiście rezygnacja z takiego wymiaru czasu pracy była niezbędna dla sprawowania opieki przez skarżącą nad jej mężem. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.