II GSK 1409/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 201/12 w sprawie ze skargi "K." Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł., 2. zasądza od "K." Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "K." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zwrotu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: [...] WITD) z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz uchylił decyzję [...] WITD z dnia [...] lipca 2011 r., a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku i zasądził od GITD na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. [...] WITD decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nałożył na "K." Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Decyzja ta została uchylona, a sprawa była rozpoznawana ponownie. Kolejny raz rozpoznając sprawę, organ I instancji w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 36.600 zł, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GITD z dnia [...] lipca 2010 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2053/10, WSA w W. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] WITD. W tej sytuacji Spółka wniosła o zwrot uiszczonej [...] grudnia 2004 r. kary wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] WITD orzekł o zwrocie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, zgodnie z art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. Wobec braku rozstrzygnięcia co do odsetek, Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji w tym zakresie Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] WITD stwierdził, że uzupełnia decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r. o następujące zapisy: "w odniesieniu do żądania strony o zwrot odsetek ustawowych od kwoty 30.000,00 zł (...), liczonych od dnia [...] grudnia 2004 r. należy zauważyć, iż art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym (...), dodany przez art. 5 pkt 12 lit. d) ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (...) z dniem 31 grudnia 2010 r., wyraźnie wskazuje, iż do decyzji administracyjnych wydanych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...). Z powyższego wynika, iż nie zachodzą podstawy do zwrotu żądanych odsetek ustawowych, wynikających z Ordynacji podatkowej". Decyzją z dnia [...] września 2011 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że sposób postępowania z należnościami wynikającymi z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej został szczegółowo uregulowany w art. 93, art. 94 i art. 95 u.t.d. Biorąc pod uwagę odrębność i samodzielność kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d., art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej nie ma do nich zastosowania. Brzmienie art. 95 ust. 4 u.t.d. jednoznacznie wskazuje, że uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi, a więc w takiej wysokości, w jakiej strona ją zapłaciła. Uznanie powyższego przepisu jako odnoszącego się również do odsetek uiszczonej kary prowadziłoby do niezgodnego z prawem zastosowania wykładni rozszerzającej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła "K." Sp. z o.o. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., stwierdził, że w istocie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zawierało rozstrzygnięcia, z którego wynikałoby w jednoznaczny sposób, czy decyzja została uzupełniona zgodnie z żądaniem strony, czy też nie. W postanowieniu tym Sąd stwierdził brak takiego sformułowania jak np. "oddala wniosek", "odmawia uzupełnienia decyzji", "odmawia wypłacenia odsetek", czy też sformułowania świadczącego o uzupełnieniu decyzji w zakresie objętym wnioskiem skarżącej. WSA ocenił, że konstrukcja postanowienia nie pozwala na stwierdzenie, czy składa się ono z sentencji i uzasadnienia, czy też samego uzasadnienia. Nie zaznaczono w nim, w którym miejscu decyzja została uzupełniona. Przy czym przytoczone sformułowanie samo w sobie zdaniem Sądu I instancji jest sprzeczne, gdyż z jednej strony zdaje się wskazywać na to, że organ dokonał uzupełnienia decyzji, zaś z drugiej, że żądanie strony uznał za niezasadne. Brak obligatoryjnego elementu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. WSA uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Skoro zaś zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji "uzupełnioną" wspomnianym postanowieniem, to tym samym naruszył w stopniu rażącym dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał zatem, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta, podobnie jak postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., wadą nieważności, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli chodzi zaś o decyzję organu I instancji Sąd uznał ją za wadliwą jako niezawierającą rozstrzygnięcia o całości żądania skarżącej sformułowanym we wniosku. WSA w Ł. nakazał organom przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcie o całości żądania skarżącej formułując swoje rozstrzygnięcie w sposób niebudzący wątpliwości i odpowiadający wymogom określonym w przepisach k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 111, art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WITD z dnia [...] sierpnia 2011 r., na które nie przysługuje zażalenie, a zatem nie można stwierdzić jego nieważności, - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu odwoławczego w sposób rażący narusza prawo, tj. art. 138 § 1 k.p.a., bowiem z jednej strony jest to przepis o charakterze procesowym, którego naruszenie nie może być zakwalifikowane jako "rażące", a z drugiej strony organ nie dopuścił się jego naruszenia, gdyż zgodnie z dyspozycją tej normy prawnej utrzymał decyzję w całości; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postanowienie [...] WITD z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sposób rażący narusza prawo tj. art. 124 § 1 k.p.a., bowiem z jest to przepis o charakterze procesowym, którego naruszenie nie może być zakwalifikowane jako "rażące"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postanowienie [...] WITD z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zawiera obligatoryjnego elementu tj. rozstrzygnięcia, gdyż z orzeczenia tego w sposób bezsporny wynika, o jakie zapisy została decyzja uzupełniona, a nadto uznając nawet, że rozstrzygnięcie nie jest w sposób najbardziej trafny sformułowane, to nie oznacza, iż postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia, a z pewnością nie może być to podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa, mając zaś na uwadze, że powyższe orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy postanowienia, nawet jeżeli nie są one w sposób trafny sformułowane, decyzja organu I instancji nie może zostać uchylona, bowiem będąc skutecznie uzupełniona, zawiera rozstrzygnięcie sprawy w całości. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej z treści art. 126 oraz art. 111 k.p.a. organ wywiódł, że na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie. Nie jest ono również postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. W konsekwencji, w świetle art. 126 k.p.a. nie można stwierdzić jego nieważności. Skoro organ nie może stwierdzić nieważności orzeczenia w oparciu o art. 156 k.p.a., Sąd również nie powinien mieć takiej kompetencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto podniesiono, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawiera rozstrzygnięcie. W treści wskazano: "(...) postanawiam uzupełnić decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o następujące zapisy: (...)". Wobec powyższego nie można bronić stanowiska, że powyższe orzeczenie nie zawiera omawianego elementu. W rezultacie w sprawie nie można stwierdzić nieważności ww. postanowienia, a nadto niedopuszczalne jest uchylenie decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Problem, jaki wyniknął na tle rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy, jest wyłącznie natury procesowej. WSA nie rozstrzygał sprawy merytorycznie, lecz stwierdził, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja, uzupełniona postanowieniem traktowanym jako integralna część decyzji, nie rozstrzygnęła o całości żądania. Ostatecznie Sąd uznał, że postanowienie, w którym brak koniecznego elementu, rażąco narusza prawo procesowe i podobnie rzecz się ma z zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy w taki sposób uzupełnioną decyzję. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej, stwierdził nieważność postanowienia uzupełniającego decyzję utrzymaną w mocy, którą uchylił. Stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, a nadto nie jest konsekwentne. Omawiając instytucję uzupełnienia decyzji, WSA wskazał na przepisy art. 111 § 1 i § 1 b k.p.a., z których wynika, że strona może w terminie 14 dni od dnia dręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia m.in. co do rozstrzygnięcia, a uzupełnienie następuje w formie postanowienia. Następnie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie uzupełniające powinno zawierać wszystkie określone tym przepisem elementy – w tym powinno zawierać rozstrzygnięcie, które jak prawidłowo wskazał WSA, określa sytuację prawną strony żądającej uzupełnienia niekompletnej jej zdaniem decyzji. Wreszcie, jak podkreślił Sąd, postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji staje się jej integralną częścią, czego konsekwencją jest łączne odczytywanie treści obu rozstrzygnięć. Poczynione przez Sąd trafne uwagi odnośnie do przepisów procesowych jakie miały zastosowanie w związku z uzupełnieniem decyzji utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną doprowadziły jednakże do błędnego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku, Sąd niekonsekwentnie w stosunku do zaaprobowanej przezeń praktyki orzeczniczej rozdzielił postanowienie uzupełniające od decyzji uzupełnianej, orzekając odrębnie i inaczej w stosunku do każdego z tych rozstrzygnięć. Tymczasem jeśli, jak prawidłowo przyjął WSA, postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego i tworzy z decyzją jedną całość, to rażące naruszenie prawa przez postanowienie uzupełniające, obciąża w istocie decyzję uzupełnianą, z którą postanowienie to tworzy jedną całość (wyrok NSA z dnia 12 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz. 23, postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 889/04). Zatem w przypadku utrzymania w mocy przez organ odwoławczy uzupełnionej na podstawie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. decyzji rażąco naruszającej prawo, w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyzja taka podlega stwierdzeniu nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji Sąd powinien również stwierdzić nieważność decyzji utrzymanej w mocy przy czym w przypadku skorzystania przez Sąd z art. 135 p.p.s.a. stwierdzeniu nieważności podlega tylko obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja uzupełniona. Utrata bytu prawnego przez decyzję uzupełnioną postanowieniem, skutkuje utartą mocy prawnej również tego postanowienia, bez prawnej możliwości (nie tylko konieczności) odrębnego orzekania w odniesieniu do tego postanowienia. Już zatem tylko ze względów procesowych zaskarżony wyrok nie jest prawidłowy. Odnosząc się z kolei do zasadności zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i kontestowanej oceny Sądu co do rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją i postanowieniem uzupełniającym utrzymaną w mocy decyzję, zarzut należy uznać za celny, a ocenę Sądu za nieprawidłową. Na początku przypomnieć należy, że nie jest sporny fakt nierozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o odsetkach, których domagała się Spółka. Postanowienie w tej kwestii wydane zostało w wyniku wniosku Spółki, a jego treść została przez Sąd I instancji przywołana w części opisowej uzasadnienia. WSA uznał, że z treści postanowienia nie wynika rozstrzygnięcie, a takie działanie jest wadliwe i że jest to wadliwość kwalifikowana, bowiem rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 124 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Przede wszystkim, zgodnie z tym co zostało już wyżej powiedziane, jeśli wadliwe jest wydane w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. postanowienie, to wadliwa jest cała uzupełniona w taki nieprawidłowy sposób decyzja. Stąd błędny jest pogląd, że niezaskarżalne postanowienie uzupełniające decyzję może podlegać innej, niż decyzja uzupełniana, samodzielnej ocenie sądowej. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w postanowieniu uzupełniającym decyzję, ocenie podlega wyłącznie decyzja w swej ostatecznej, a więc po uzupełnieniu, postaci i treści. Nadto, przyglądając się treści wydanego w sprawie postanowienia na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że z treści uzupełnienia wynika jednoznacznie odmowa przyznania odsetek - organ stwierdza, że "nie zachodzą podstawy do zwrotu odsetek ustawowych". Mimo braku wyeksponowania rozstrzygnięcia i połączenia go z krótkim uzasadnienie, stanowisko organu jest jednoznaczne w tej kwestii. Dostrzeżona przez Sąd wadliwość nie może być uznana za istotną, a cóż dopiero za rażąco naruszającą prawo tj. art. 124 § 1 k.p.a. Postanowienie uzupełniające oceniane powinno być wraz z decyzją, której uzupełnieniu służyło, a należy stwierdzić, że całość rozstrzygnięcia w sposób zupełny rozstrzyga sprawę w przedmiocie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej na zasadzie art. 94 ust. 5 u.t.d. Zatem jeśli uzupełniona postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r decyzja [...] WITD z dnia [...] listopada 2011 r. nie narusza rażąco prawa, prawa tego nie może w sposób określony przez Sąd I instancji naruszać również decyzja zaskarżona. W tym stanie rzeczy wyrok podlega uchyleniu na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., a sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownej, merytorycznej już oceny.