IV SA/Po 65/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. M. O. M. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Starosta P., działając na podstawie art. 97 § i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w Poznaniu w rejonie ulic W., I. i P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb Z., arkusz mapy ., działki nr . i . do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w P. kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego m.in. na działkach nr . i .. W uzasadnieniu organ wskazał, iż S. M. "O. M." w P. poinformowała, że odnośnie działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Z., dnia [...] lutego 1997 r. S. złożyła pozew przeciwko Miastu P. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu użytkowania wieczystego - sygn. akt [...]. Jednocześnie poinformowała, iż obecnie sprawa toczy się przed Sądem Okręgowym w P., Wydział XII Cywilny i do chwili obecnej nie została rozstrzygnięta. Dalej organ wyjaśnił, że w związku z faktem, iż ustalenie właściciela nieruchomości, jak również ewentualnych tytułów prawnych jest zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy o zwrot i wydaniem decyzji, zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, przewidziane w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. M., Z. M. oraz B. M. wskazując, iż nie zachodzi w sprawie powód do zawieszenia postępowania. Wnoszący zażalenie podnieśli, że właściciel nieruchomości jest znany, stan ten wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości i jest nim Gmina Miasta P.. W księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości brak jest jakiejkolwiek wzmianki o toczącym się postępowaniu przed Sądem Okręgowym w P.. Strona zwróciła uwagę, iż w dniu złożenia wniosku o zwrot jak i w chwili obecnej właścicielem przedmiotowych działek jest Miasto .P. Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2011 r., nr [...] Wojewoda W. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w P. o zobowiązanie Miasta P. do oddania spółdzielni w użytkowanie wieczyste niniejszego terenu. W ocenie organu powyższy stan rzeczy nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania zwrotowego. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jednoznacznie, że roszczenie, o zwrot nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozstrzygnięcie Starosty P. w przedmiocie zawieszenia postępowania nie jest prawidłowe. Organ podkreślił, iż powyższy pogląd został zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 729/09, a następnie potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 486/10 gdzie wskazano, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej (S. - przyp. własny) o zobowiązanie Miasta P.do oddania S. w użytkowanie wieczyste m. in. spornej działki nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Nieruchomość ta należała do Miasta P., a taki stan nie stanowił przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. M. O. M. zarzucając jej naruszenie: 1. przepisu art. 97 1 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w P. Wydział XII Cywilny kwestii dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i [...], obręb Z. arkusz mapy [...] (sprawa o sygn. akt [...]), nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, a tym samym nie jest podstawą do zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, 2. przepisu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez przyjęcie, że fakt prowadzenia postępowania sądowego o zobowiązanie Miasta P. do oddania spornych działek S. w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania zwrotowego, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli do ustanowienia użytkowania wieczystego i ujawnienia go w księdze wieczystej doszło przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998r. (a w tym przypadku do tego nie doszło). W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż przed dokonaniem zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom, konieczna jest ostateczna regulacja terenowo prawna gruntu stanowiącego przedmiot postępowania. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 1998r., sygn. IV SA 615/97. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził m.in. iż "podstawowym zagadnieniem, które należy wyjaśnić przed stwierdzeniem, że dana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości." Jest to istotne z tego względu, iż zwrotowi podlegać mogą jedynie nieruchomości znajdujące się we władaniu Skarbu Państwa lub gmin. Potwierdzenie tego znaleźć można w wyroku Sądu Najwyższego z 8 października 1998r. (IIl RN 25/98, Prok. i Prawo 1999/1/53). Sąd ten uznał, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 Ustawy o gospodarce gruntami, jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze -nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarżąca podniosła, że nie ulega wątpliwości, iż właścicielem spornych terenów jest Miasto P., natomiast pozostają one we władaniu S., która w latach [...] wykonała tam plan realizacyjny G.T. R.w P., zatwierdzony decyzją Rady Narodowej Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury znak [...] z dnia [...] lipca 1972r. W ocenie skarżącej zanim więc organ administracji będzie mógł podjąć decyzję o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej zbędnej na cele wywłaszczania poprzedniemu właścicielowi, powinno uprzednio nastąpić uregulowanie stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości. Oderwanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej od istniejącego stanu prawnego nieruchomości bez uprzedniego jego uregulowania godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego i mogłoby spowodować negatywne skutki społeczno-gospodarcze zwrotu nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż roszczenie o oddanie nieruchomości stanowiących m.in. sporne działki przysługuje S. z mocy prawa i to niezależnie z różnych tytułów - na podstawie art. 204, 207 oraz 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy w tym miejscu stwierdzić, iż grunty stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie zostały oddane S. w użytkowanie wieczyste z wyłącznej winy organów administracji, których opieszałe działanie doprowadziło do powstania tej niejasnej prawnie sytuacji. Obecnie toczący się proces cywilny, o którym wspomniano powyżej, ma ostatecznie uregulować zaistniałą sytuację. Skarżąca podkreśliła, iż skoro S. przysługuje roszczenie o oddanie jej tych nieruchomości w użytkowanie wieczyste i włada ona nimi jak użytkownik wieczysty uiszczając stosowne opłaty, to nie można stwierdzić, iż stan prawny tych terenów został uregulowany. Takiej nieruchomości nie można zaś zwrócić pierwotnym właścicielom albo ich spadkobiercom. Wypowiedział się na ten temat Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 1998 (IV SA 1687/96, niepublikowane), gdzie stwierdził, iż okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywna przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Skarżąca zwróciła uwagę, iż orzeczenie Sądu Okręgowego w toczącym się procesie o oddanie w użytkowanie wieczyste zastąpić może umowę sporządzoną w formie aktu notarialnego, wykonującą uprzednio wydaną decyzję administracyjną, w związku z powyższym od tegoż rozstrzygnięcia zależy, czy zwrot nieruchomości stanie się możliwy. Orzeczenie to stanowi więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, co stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Skarżąca wskazała ponadto, iż w przypadku spornych działek uprawnienie do objęcia ich w użytkowanie wieczyste przysługiwało S. z mocy samego prawa, a zatem przepis art. 229, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie powinien stanowić podstawy do stwierdzenia, że postanowienie Starosty P. w przedmiocie zawieszenia postępowania nie jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzut naruszenia przez organy administracji art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest chybiony, albowiem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych roszczenia właścicielskie mają zawsze pierwszeństwo przed innymi roszczeniami dotyczącymi nieruchomości. Pogląd Wojewody W. w tym zakresie został, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 729/09, a następnie potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 486/10. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez organ art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przez skarżącą wyrok odnosi się do przypadków, gdy użytkowanie wieczyste "powstaje z mocy ustawy", a w takim przypadku wpis do księgi wieczystej nie jest przesłanką konstytutywną dla powstania użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie skarżąca S. nie jest wieczystym użytkownikiem spornych nieruchomości. Przysługuje jej, jak wskazała w skardze, jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu. Na rozprawie w dniu18 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i oświadczył, iż sprawa przed Sądem Okręgowym nadal jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody W. o uchyleniu postanowienia Starosty P., zawieszającego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 97 §1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia, jeśli ono samo w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zatem przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 33/08, LEX nr 537192). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Nie zachodzi bowiem pomiędzy oboma tymi sprawami administracyjnymi związek, o którym mowa w art. 97 Kpa. W przepisie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział sytuację, w której poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ust.1 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie wskazuje się, iż nie ulega wątpliwości, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi - następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) – Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Celem art. 229 cytowanej było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Podkreślić należy, iż do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. Obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego zwrócono się o zwrot nieruchomości, jest właściwe udowodnienie istnienia tych przesłanek (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 32/08, Legalis). Odnosząc się do twierdzenia strony, iż użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa wskazać należy, iż nawet gdyby tak istotnie było to w orzecznictwie przyjmuje się, że skoro prawo powstało z mocy ustawy, jego wpis w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny. Dlatego do rozważenia pozostaje kwestia, czy spełniona została również druga ze wskazanych w art. 229 przesłanek, a więc czy prawo to zostało przed tą datą ujawnione w księdze wieczystej. Art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od dnia wszczęcia tego postępowania. Na podstawie art. 44 ww. ustawy za dzień złożenia wniosku uważa się dzień jego wpływu do sądu prowadzącego księgę wieczystą (zob. wyrok NSA z 20 marca 2001 r. I SA 2341/99, Legalis). Wobec powyższego, aby można było zastosować art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy powstaniu prawa użytkowania z mocy prawa konieczne jest aby wniosek o dokonanie wpisu został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej, niż prawo państwowych osób prawnych, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Warunkiem jednak jest w ocenie Sądu, aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wszczęciem albo w toku postępowania "uwłaszczeniowego". Taka sytuacja doprowadziłaby do obowiązku zawieszenia postępowania "uwłaszczeniowego" przez organ, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ponieważ zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot tej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 178/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl wraz orzecznictwem z nim przywołanym). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ II instancji zasadnie uznał, że sprawa roszczenia strony skarżącej o ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.