II SA/Sz 1335/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. K., J. K. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. K., J. K. i K. W. kwotę [...] /[...]/ złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...]. pełnomocnik inwestora Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - budowa wolno stojącego masztu o konstrukcji słupowej o wysokości 35 m npt, wraz z instalacją na nim anten nadawczych i radiolinii oraz posadowieniem urządzeń sterujących u podstaw masztu - na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Pełnomocnik wskazał, że budowa stacji obejmie powierzchnię działki około [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, Burmistrz decyzją Nr [...] z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 4 ust.2 pkt 1, art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora. Powyższa decyzja została doręczona stronom postępowania: pełnomocnikowi inwestora oraz właścicielom działki nr [...] tj. T. W., E. T., B. D., M. D., E. K., R. K.. W trybie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zawiadomił w drodze obwieszczenia pozostałe strony postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego kolegium Odwoławczego wnieśli M. K., J. K. i K. W. – współużytkownicy wieczyści sąsiedniej działki nr [...]. Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie: art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: "K.p.a.", art. 8 i 9 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 10 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 107 § 2 K.p.a. w związku z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 54 pkt 3 w związkuzart.52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że o wydaniu zaskarżonej decyzji dowiedzieli się w Urzędzie Gminy, gdzie w dniu [...]. na tablicy ogłoszeń wywieszono decyzję Burmistrza Nr[...].Odwołujący są współużytkownikami wieczystymi działki nr [...],bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Na ich nieruchomość będzie zatem oddziaływać stacja telefonii komórkowej, wobec czego powinni być stroną postępowania zakończone go decyzją Nr [...]. Organ I instancji nie informował ich o prowadzonym postępowaniu, zmierzającym do ustalenia lokalizacji rzeczonej inwestycji, czym pozbawił ich możliwości czynnego uczestnictwa w tym postępowaniu, prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, co narusza w sposób rażący przepisy art. 8, 9 i 10 K.p.a. Pozbawienie stron prawa do zgłaszania wniosków dowodowych może również świadczyć o pominięciu okoliczności mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Podnieśli również, że inwestycja objęta ustaleniami decyzji nie jest inwestycją celu publicznego, bowiem za takie można uważać jedynie działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor, występując z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien zatem udowodnić, że realizacja zamierzenia nie służy tylko zaspokojeniu interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Odwołujący twierdzą, że inwestycja objęta ustaleniami decyzji Nr [...] służyć ma jedynie zaspokojeniu interesu prywatnego, w tym przypadki interesu Spółki, która w celu obniżenia kosztów swojej działalności postanowiła wybudować osobną stację bazową telefonii komórkowej wraz z masztem, podczas gdy na terenie miejscowości [...] istnieje już jeden maszt telefonii komórkowej obsługujący sygnał telekomunikacyjny pozostałych operatorów telefonii komórkowej - [...] . Operator swój zamiar może osiągnąć poprzez budowę masztu na obrzeżach miejscowości [...] albo poprzez dzierżawę powierzchni istniejącego masztu dla swoich rządzeń antenowych. Odwołujący zarzucili także, iż decyzja Nr [...] posiada również inne braki, skutkujące jej nieważnością. Mianowicie, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na odpowiedniej mapie we właściwej skali. Załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji stanowi mapa geodezyjna w skali 1:500, przy czym na tej mapie brak jest oznaczenia, że jej kopia pochodzi z zasobów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie odwołujących, zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 107 § 2 Kpa w związku z art. 54 pkt 3 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust 1 K.p.a. , w związku z art. 56, art. 53 ust 3 oraz art. 50 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż kontrola decyzji organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego uruchamiana jest na skutek odwołania wniesionego przez uprawnione podmioty. Stąd w pierwszej kolejności przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy jest zagadnienie procesowe, dotyczące legitymacji odwołujących się do skutecznego wniesienia odwołania od wskazanej w odwołaniu decyzji. Treść z art. 127 § 1 k.p.a. wskazuje, że legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie odwołania ma wyłącznie podmiot charakteryzujący się cechami określonymi w art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle samo, co wskazać przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Odwołujący zasadnie podnoszą, kierując się utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż w sprawie której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości na której ma być ona lokalizowana oraz na które będzie ona oddziaływać. Odwołujący mają przymiot stron w niniejszej sprawie, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji technicznej szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia. Zgodnie z rysunkiem nr [...] tego opracowania, przedstawiającym przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny stacji o wartościach wyższych niż dopuszczalne, pola te obejmują nieruchomość wskazaną przez odwołujących (dz. nr [...]). Jednakże – zdaniem organu odwoławczego - zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, natomiast zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Przy rozważaniach, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego nie można zapominać o art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala w tej sprawie uwzględnić inne cele publiczne, określone w odrębnych ustawach. Taką odrębną ustawą w tym przypadku jest ustawa z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz.675), z art. 46 ust. 1 której wynika jednoznacznie, że inwestycja z zakresu łączności publicznej jest inwestycją celu publicznego. Tak więc zarzut odwołujących co do charakteru inwestycji jest nieuzasadniony. Odnośnie zarzutu braku powiadomienia odwołujących jako stron o toczącym się postępowaniu zmierzającym do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego co skutkowało rażącym naruszeniem przepisów art. 8, 9 i 10 K.p.a., SKO wskazuje iż przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też wszelkie postanowienia i decyzje wydawane w tym postępowaniu, jest dokonywane na piśmie jedynie w stosunku do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. W odniesieniu do wszystkich pozostałych stron postępowania ustawa przewiduje tryb obwieszczenia oraz zwyczajowo przyjęty sposób zawiadamiania osób w danej miejscowości. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że tryb zawiadamiania stron określony w art. 53 ust. 1 ustawy, w niniejszym postępowaniu został dochowany (obwieszczenie Burmistrza z dnia [...]. wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach [...]., na tablicy ogłoszeń miejscowości [...] w dniach [...]., zamieszczone również na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego dnia [...].). Obwieszczenia organu I instancji docierały do szerokiego grona podmiotów, o czym świadczą pisma kierowane do Burmistrza, związane z tematem przedmiotowej inwestycji. Zatem zarzut braku zawiadomienia stron o toczącym się postępowania, w sytuacji, gdy strona nie jest inwestorem ani też właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, okazał się nieuzasadniony. Ostatni z zarzutów, kwestionujący prawidłowość mapy użytej jako załącznik graficzny do decyzji, jest również nietrafny. W aktach postępowania znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:500, wydana w dniu [...]. przez Starostę, na której poświadczono, iż jej oryginał przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa ta spełnia zatem warunek określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Mapa ta obejmuje teren inwestycji, jak też obszar szeroko wykraczający poza ten teren. Kopia mapy, dołączona do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jest fragmentem mapy wydanej w dniu [...]. przez Starostę, zatem również spełnia warunek określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych i czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji nie stwierdził niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami prawa. Ponadto w toku tego postępowania organ pierwszej instancji uzyskał wszystkie wymagane przepisem art. 53 ust 4 uzgodnienia innych organów i instytucji. Organ I instancji zatem prawidłowo ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Powyższą decyzję ostateczną działający w imieniu odwołujących się radca prawny D. M. zaskarżył w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. i w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaniechaniu zebrania i wnikliwej analizy pełnego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o przewidywane oddziaływanie pola elektromagnetycznego w wartościach wyższych niż dopuszczalne w oparciu o dokumentację przedstawioną przez inwestora oraz zaniechanie zbadania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie w szerokim aspekcie. 2) naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji braku pogłębionej analizy co do wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, 3) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania w stosunku do organu administracji, Wskazując na powyższe podstawy, pełnomocnik stron wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]roku [...]) oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza z dnia [...]. nr [...]; 2) stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) obciążenie organu administracyjnego kosztami postępowania skargowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, rozważył szereg zarzutów Skarżących dotyczących kwestii formalnych, a mianowicie dotyczących legitymacji czynnej Skarżących, charakteru planowanej inwestycji celu publicznego, a także prawidłowości mapy użytej jako załącznik graficzny do decyzji organu I Instancji. Jednakże organ II instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie podjął w ogóle analizy negatywnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (dz. nr [...]) - będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących. Skarżący wskazują, iż planowana inwestycja ma być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, a maszt będzie widoczny z okien budynku, który skarżący zamierzają na własnej działce wybudować. W tym zakresie skarżący powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 26 października 2006 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 232/05) gdzie wskazano, iż cyt.: "Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzi do ewidentnej zmiany zagospodarowania terenu. W efekcie jej realizacji maszt staje się stacją nadawczą, której urządzenia powodują powstawanie pola elektromagnetycznego niejonizującego (strefy uciążliwości) na obszarze wokół stacji bazowej. Przebywanie na takim obszarze jest szkodliwe dla ludzi". W ocenie skarżących organ II instancji dokonał niedopuszczalnego zaniechania wnikliwego zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, pomijając całkowicie rozważania dotyczące wpływu oddziaływania pola elektromagnetycznego na nieruchomości sąsiednie, zadowalając się jedynie przygotowaną przez inwestora dokumentacją techniczną oraz analizą oddziaływania przekraczającego dopuszczalne normy, która też w żaden sposób nie została sprawdzona. Skarżący wskazują też, iż analiza niniejszej sprawy, a w szczególności dopuszczalności lokalizacji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora na terenie działki [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], nie może być prowadzona w oderwaniu od turystycznego charakteru miejscowości [...]. Analiza ta nie może się sprowadzać do wyłącznego badania dokumentacji technicznej i przewidywanego oddziaływania podwyższonego poziomu pola elektromagnetycznego na nieruchomości sąsiednie, ale powinna obejmować wszystkie aspekty wybudowania masztu telefonii komórkowej i jej wpływu na nieruchomości sąsiednie, takie jak chociażby wpływ na ich atrakcyjność oraz estetykę, a więc okoliczności mające istotne znaczenie dla nieruchomości atrakcyjnych turystycznie oraz przewidzianych po zabudowę o charakterze wypoczynkowym. Zdaniem skarżących pobieżnie dokonana analiza decyzji I instancji, a w szczególności brak odniesienia co do wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, stoi w sprzeczności z obowiązkiem organów administracji zbadania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Nadto skarżący, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.09.1997 roku w sprawie o sygn. akt: I SA/Wr/ 700/97, wskazują że cyt.: "zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji." Organy administracji publicznej jakimi są Burmistrz i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zobowiązane są przeprowadzić w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe i nie mogą pozbawiać strony prawa czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżących należało zbadać czy zamierzona inwestycja ma służyć celowi publicznemu a nie jedynie zaspokojeniu interesu prywatnego, w tym przypadku wnioskodawcy, tzn. Sp. z o. o. w [...], która w celu obniżenia kosztów swojej działalności operatorskiej w zakresie telefonii komórkowej postanowiła wybudować osobną stację bazową telefonii komórkowej oraz wolnostojący maszt o konstrukcji słupowej o wysokości do 35 m npt, podczas gdy na terenie miejscowości [...] nie ma takiej potrzeby, gdyż istnieje już jeden maszt telefonii komórkowej, który obsługuje sygnał telekomunikacyjny pozostałych operatorów telefonii komórkowej. Zbadać należy także czy wybór tej lokalizacji uznać należy za trafny biorąc pod uwagę turystyczno - wypoczynkowy charakter miejscowości [...]i taki też charakter budynków znajdujących się w tej miejscowości. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż przedmiotowa inwestycja zostanie zlokalizowana w odległości mniejszej niż 10 metrów od budynku, który na własnej nieruchomości zamierzają wybudować skarżący. W ocenie skarżących, rozpatrywanie oddziaływania inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, nie może być ograniczone wyłącznie do przedstawienia obszaru oddziaływania podwyższonego poziomu promieniowania elektromagnetycznego. Winien być także poddany wnikliwej analizie wpływ tej inwestycji w szeroko rozumianym znaczeniu, także społecznym, środowiskowym oraz mając na względzie turystyczny charakter obszaru, na którym planowana inwestycja ma zostać zrealizowana. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez uwzględnienia powyższego, powoduje oczywistą utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co z kolei stanowi rażące naruszenie art. 8 kpa., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Prowadzenie postępowania administracyjnego, wbrew obowiązkom wynikającym z zasad i przepisów regulujących postępowanie administracyjne, takiego zaufania z całą pewnością nie buduje ani nie pogłębia, a zdaniem skarżącej powoduje wprost przeciwny skutek. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Sp. z o.o. w [...] wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska uczestnik wskazał, iż w jego ocenie nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżący zarzucili przede wszystkim, że organy administracji architektonicznej nie dokonały wnikliwej analizy oddziaływania inwestycji planowanej przez. Przedmiotowa skarga zawiera twierdzenia Skarżących wynikające raczej ze stereotypowych uprzedzeń, które nie są poparte żadnymi dowodami mimo, że Skarżący reprezentowani są przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem uczestnika –Spółka z o.o. w [...], rozstrzygając zagadnienia związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko organ nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej (zob. wyrok z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1961/06). Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem odmówić wydania decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego dla inwestycji, która nie narusza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania. Wynika to z art.56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy, odwołujący się między innymi do ładu przestrzennego, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trudno jest uznać za powód do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego tylko fakt, że wybudowana konstrukcja będzie widoczna z okien budynku jaki Skarżący zamierzają wybudować. W związku z powyższym przywołany przez Skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.09.1997 r. (sygn. akt: I SA/Wr/700/79), nie ma tu zastosowania, ponieważ organy administracyjne rozpatrzyły przedmiotową sprawę w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Uczestnik postępowania wskazuje nadto, iż wydając decyzję ustalającą lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego Burmistrz oparł się nie tylko na dokumentacji przedstawionej przez inwestora, ale również w trybie przewidzianym prawem skonsultował się z właściwym organem ochrony środowiska, tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który pismem z dnia [...]. (sygn. akt: [...]) jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257,poz.2573). W aktach sprawy znajduje się również decyzja Burmistrza z dnia [...]. (sygn. akt: [...]) umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z przedmiotową inwestycją. Trudno jest zatem uznać zarzut Skarżących, że organ administracyjny nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny. Zdaniem pełnomocnika uczestnika, Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazali, żadnego przepisu, który zostałby naruszony w wyniku realizacji inwestycji, poza art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany przepis wskazuje, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie zostały zawarte we wniosku [...], natomiast Skarżący nie wskazują dlaczego i na jakiej podstawie kwestionują prawidłowość wniosku[...]. Wbrew stanowisku Skarżących organ nie może sam zmieniać treści wniosku inwestora, w tym zmieniać zasięgu oddziaływania inwestycji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010, sygn. akt II SA/Wr 278/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 603/11). Zasięg oddziaływania wyrażony jest w postaci załącznika do wniosku i stanowi jego integralną całość (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 191/07). "Dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia", załączona przez [...] do wniosku, nie została wykonana w sposób dowolny, lecz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Kwalifikacja ta jednoznacznie wskazuje, że planowana przez [...] inwestycja, o charakterystyce wskazanej we wniosku, nie zalicza się do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 oraz 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Trudno uznać również zarzuty i argumentację Skarżących dotyczącą potencjalnej szkodliwości oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnych na ludzi. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych podgląd, iż wobec przyjęcia ustawowych (w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, rola odpowiedniego organu sprowadza się do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. W obu decyzjach zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy jednoznacznie stwierdziły, że planowana przez [...]inwestycja, jest zgodna z przepisami i przewidziane prawem normy nie zostaną przekroczone. W przedmiotowej sprawie stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przywołanym przez Skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 232/05) stan faktyczny dotyczył inwestycji, dla której wymagane było sporządzenie raportu środowiskowego. Wyrok dotyczy więc innego stanu faktycznego i został wydany na podstawie nieobowiązujących na dzień dzisiejszy przepisów prawa. Pełnomocnik uczestnika wskazuje również na treść art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy - co ma zastosowanie do przedmiotowej decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, wydany przez organ administracji publicznej, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność skargi. Niewątpliwie zamierzona przez uczestnika Sp. z o.o. inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w bezpośredniej bliskości zabudowań miejscowości wypoczynkowo – turystycznej, jaką jest [...], prowadzi do ewidentnej zmiany zagospodarowania, a zatem i funkcjonowania tego terenu (miejscowości). Dotyczy to w szczególności zagospodarowania i społeczno gospodarczego wykorzystania nieruchomości sąsiednich. W efekcie wydanej decyzji ma powstać obiekt (stacja nadawcza), powodujący powstanie pola elektromagnetycznego niejonizującego, który niewątpliwie oddziaływać będzie na nieruchomość skarżących. Nawet jeśli – jak to wynika ze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. nie oznacza to, iż nie powoduje żadnych uciążliwości i ograniczeń dla skarżących, którzy na swej nieruchomości (działka nr [...]) przylegającej do działki będącej przedmiotem postępowania, zamierzają postawić budynek mieszkalny. Stacja ma być bowiem zlokalizowana w odległości ok. 10 m. od planowanej lokalizacji ich budynku mieszkalnego, co niewątpliwie zdecydowanie pogorszy warunki i możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z planowanym przeznaczeniem, a także warunki bytowania. Wskazać należy , że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przyjął założenie, iż podstawowym aktem prawnym regulującym zasady zagospodarowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tworzony po przeprowadzeniu odpowiedniej do rangi tego aktu (prawa miejscowego) procedury planistycznej. Procedura ta, określona dla gmin w rozdziale 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.9-37) ściśle określa zasady wykonywania i ograniczania podlegającego Konstytucyjnej ochronie prawa własności i związanego z tym uprawnienia właściciela do swobodnego zagospodarowania gruntów tym zakresie działalności inwestycyjnej, a także służy zabezpieczeniem i ochronie praw oraz poszanowaniu uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi odstępstwo od tej zasady i niewątpliwie nie zawiera takich gwarancji i zabezpieczeń interesów osób trzecich jak plan miejscowy. Z tych względów wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wnikliwą i wszechstronną analizą wniosku o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, obejmującą także ocenę zagrożeń dla chronionych prawnie uzasadnionych interesów osób trzecich. Jest to szczególnie istotne przy ustalaniu lokalizacji inwestycji, której wpływ na nieruchomości sąsiednie wskutek różnego rodzaju emisji, w tym m.in. promieniowania elektromagnetycznego, jest niewątpliwy. Wprawdzie należy przyznać rację organom administracyjnym, iż wskazana we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycja, dotycząca budowy elementu infrastruktury dotyczącej telekomunikacji, jest inwestycją celu publicznego (na podstawie przepisów ustawy o łączności), nie oznacza to wszakże, iż każda taka inwestycja winna mieć priorytet przed interesem indywidualnym, wynikającym z chronionych prawem uprawnień innych osób. Zgodnie bowiem z art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wprawdzie uczestnik postępowania – Spółka trafnie stwierdza, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołujący się do ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże w rozpatrywanej sprawie skarżący nie odwołują się wyłącznie do tego przepisu, ale wskazują na naruszenie swego interesu prawnego w zagospodarowaniu własnej nieruchomości, wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie kwestia ochrony interesu prawnego skarżących nie została należycie zbadana i rozważona przez organ, który opierając się wyłącznie na przedłożonej przez wnioskodawcę (inwestora) dokumentacji technicznej poprzestał na ustaleniu, iż skoro emisja promieniowania elektromagnetycznego nie narusza wartości normatywnych, i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi skarżący, nie mogą powoływać się na naruszenie swego interesu prawnego, zaś organ nie może odmówić wydania wnioskowanej decyzji. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie niezbędne było bardziej wnikliwie rozważenie konfliktu interesów inwestora, który powołuje się na realizowanie celu publicznego, wynikającego z ustawy o łączności oraz interesu skarżących, jako potencjalnych inwestorów domu mieszkalnego w miejscowości turystycznej i wypoczynkowej. Wiąże się to m.in. z dokonaniem oceny czy w konkretnych uwarunkowaniach społeczno-ekonomicznych zamierzona inwestycja służyć będzie celowi publicznemu i potrzebom społecznym, w znaczeniu, jakie nadaje pojęciu "celu publicznego" art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego należy bowiem wyprowadzić wniosek, iż każde ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego rzeczy zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, narusza jego interes prawny. W przypadku, gdy ograniczenie to spowodowane ma być aktem organu administracji publicznej, niezbędna jest wnikliwa ocena, nie tylko czy jest ono prawnie dopuszczalne, ale także, w danych okolicznościach, uzasadnione interesem publicznym. Wynika to z podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, zawartych m. innymi w przepisach art. 7 i 8. Stosownie bowiem do art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Art. 8 nakazuje natomiast prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie może dawać przewagi interesowi jednej ze stron postępowania, gdy powoduje to uszczerbek w interesie prawnym innej strony. Należy zatem rozważyć, czy Spółka realizuje cel publiczny, a więc wynikający z uzasadnionej potrzeby społecznej, czy swój cel ekonomiczny, a więc prywatny, kosztem interesu innej strony. Tylko waga interesu publicznego może uzasadniać dokonanie uszczerbku interesu prawnego innej strony, wynikającego z prawa własności i wynikającego z niego prawa dysponowania swą własnością w zakresie możliwości społeczno-gospodarczego wykorzystania jej przedmiotu. Organ administracji publicznej, a w szczególności organ samorządowy, powinien zatem w wydanym rozstrzygnięciu wnikliwie rozważyć powyższy konflikt interesów i racje stron. Jest to istotne zwłaszcza przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na uproszczoną procedurę wydawania takiej decyzji, wynikającą z regulacji zawartej w art. 53 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powodującą, że w postępowaniu przed organem I instancji możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu i tym samym obrony swych interesów przez podmioty inne niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których lokalizowana jest inwestycja celu publicznego, jest ograniczony. Dodać należy, iż z treści zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynika, iż zgodnie z rysunkiem opracowania technicznego, dotyczącego przedmiotowego przedsięwzięcia, przedstawiającym przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny stacji o wartościach wyższych niż dopuszczalne, pola te obejmują nieruchomość skarżących (dz. Nr [...]). Okoliczność ta powinna stanowić nie tylko podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania, uprawnioną do wniesienia odwołania, ale również do wnikliwego zbadania czy oddziaływanie to nie naruszy w nadmiernym stopniu interesu prawnego skarżących, wynikającego z przysługującego im tytułu prawnego do działki nr [...]. Zaskarżona decyzja oparta jest na podejściu jednostronnym i uproszczonym, wynikającym z przyjęcia za uprawnione stanowiska Spółki, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, sprowadzającego się do twierdzenia, iż skoro zamierzona inwestycja w swych założeniach technicznych nie będzie przekraczać dopuszczalnych standardów szkodliwego oddziaływania na otoczenie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że został naruszony czyjkolwiek interes prawny. Oznacza to, iż decyzja ta wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 K.p.a., które to naruszenia w tym wypadku mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów skargę, zgodnie dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. należało uwzględnić. Przy ponownym badaniu sprawy organ powinien wnikliwie rozważyć i uwzględnić podniesione wyżej kwestie. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania (pkt III) na art. 200 p.p.s.a.