I OW 19/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia del. WSA Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Piły z dnia 9 stycznia 2012 r. nr A.0552.1.2012 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piły a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. S. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Piły jako organ właściwy w sprawie. W dniu 12 października 2011 r. K. S., zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Poznaniu z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. Prezydent Miasta Poznania (Dyrektor MOPS w Poznaniu) przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia według właściwości Prezydentowi Miasta Piły (Dyrektorowi MOPS w Pile). W uzasadnieniu pisma wskazano, że K. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, dalej jako "u.p.s."), posiadającą ostatnie miejsce zameldowania w Poznaniu ul. G., skąd została wyeksmitowana a następnie wymeldowana na podstawie wyroku Sądu Rejonowego i nie przebywa pod w/w adresem od 2007 r. Wskazano, że K. S. od 2010 r. przebywa w placówce dla osób bezdomnych P.C.P.B. "Monar-Markot" w Pile, ul. Długosza 33. Prezydent Miasta Poznania przekazując wniosek powołując orzeczenia (Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OW 4/10 i z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt I OW 57/10) stwierdził, że art. 54 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej jako "u.ś.o.z.) wskazuje organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 93, dalej jako "k.c."), a gdy takiego miejsca nie można ustalić należy szukać organu właściwego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2012 r. (data prezentaty), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pile działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Piły na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piły a Prezydentem Miasta Poznania, w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu wniosku organ powołując orzeczenie (Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 63/09) wskazał, że przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. ma zastosowanie jako przepis szczególny w stosunku do regulacji z art. 21 k.p.a. i wobec tego wyłącza zastosowanie tego ostatniego. Nadto wskazano, że za zastosowaniem art. 101 ust. 2 u.p.s. przemawia szereg argumentów o charakterze celowościowym, przytoczonych w postanowieniu NSA z dnia 22 października 2008r. sygn. akt I OW 87/08. Zdaniem Prezydenta Miasta Piły celowym jest by postępowanie prowadził organ ustalony na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., co zwiększy prawdopodobieństwo realizacji zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i art. 12 k.p.a. , bez konieczności występowania o udzielenie pomocy prawnej zgodnie z art. 52 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy brak odesłania w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej w tym zakresie do ustawy o pomocy społecznej nie stanowi prawnej przeszkody do zastosowania art. 101 ust. 2 u.p.s. Norma prawna interpretowana jest z całego systemu prawa, odesłania do konkretnych przepisów (ustaw) ułatwiają wyinterpretowanie właściwej normy, ale brak tych odesłań nie uniemożliwia ich zastosowania w celu wyinterpretowania normy prawa zgodnej z wartościami przypisywanymi ustawodawcy, w tym jego racjonalności. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Poznania wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Prezydenta Miasta Piły. Organ podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko i podkreślił, że K. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Od 20 września 2010 r. przebywa w Pilskim Centrum Pomocy Bliźniemu "Monar – Markot" przy ul. Długosza 33. Taki stan faktyczny w ocenie Prezydenta Miasta Poznania powoduje, iż z uwagi na brzmienie art. 101 ust. 2 u.p.s., jak również okoliczność, iż ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały zainteresowanej jest w Poznaniu ul. G., właściwym do rozpatrywania wniosków zainteresowanej jest MOPS w Pile. Zdaniem Prezydenta Miasta Poznania stosownie do art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. właściwym do wydania decyzji jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, bowiem w ustawie tej nie ma odesłania, które nakazywałoby w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, a dotyczących ustalenia organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 54, stosować odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej. Prezydent Miasta Poznania podkreślił, iż zgodnie z wolą ustawodawcy to kodeks postępowania administracyjnego normuje m.in. postępowanie "przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych" - art. 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent Miasta Poznania powołując art. 25 k.c. wskazał, iż nie ulega wątpliwości, iż zainteresowana przebywa obecnie w Pile i w związku z niemożliwością zastosowania przepisu szczególnego art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., który reguluje sposób wyznaczania organu właściwego , zastosowanie znajdzie przepis ogólny art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przedmiotem sprawy jest spór o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Piła a Prezydentem Miasta Poznania. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się natomiast do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. ustala się według miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania". W konsekwencji przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Z akt sprawy wynika, że K. S. jest osobą bezdomną. Przebywa ona wraz z dziećmi w Pilskim Centrum Pomocy Bliźniemu "Monar – Markot" w Pile od dnia 20 września 2010 r., natomiast z miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały w Poznaniu przy ul. G. została wyeksmitowana a następnie wymeldowana na podstawie wyroku Sądu Rejonowego i nie przebywa pod wskazanym adresem od 2007 roku. W przypadku osób bezdomnych właściwość miejscowa organu administracji ustalana jest zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w oparciu o miejsce ostatniego zameldowania. Jednak fakt, iż ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie odsyła w żadnym zakresie do ustawy o pomocy społecznej, uniemożliwia zastosowanie przyjętych w jej przepisach rozwiązań, gdyż powołany wyżej przepis reguluje kwestie osób bezdomnych, ale odnośnie świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Wobec tego należy zastosować art. 21 k.p.a., który wprowadza ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zgodnie z jego treścią w § 1 pkt 3, gdyż ten przepis będzie miał zastosowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się wg miejsce zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – wg miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – wg ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 54 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Omawiana ustawa ani kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", a kwestię tę reguluje art. 25 k.c. wedle którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednak w niniejszej sprawie nie można mówić o miejscu zamieszkania strony, gdyż zainteresowana nie określiła stałego zamiaru pobytu. W tej sytuacji z uwagi na fakt iż zainteresowana od 2010 roku przebywa w Centrum Pomocy Bliźniemu "Monar-Markot" w Pile to należało ustalić właściwość miejscową organu administracji publicznej wg dalszych wskazówek, zawartych w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do jego regulacji, jeśli strona nie ma miejsca zamieszkania, właściwość ustala się według jej miejsca pobytu. Reasumując, na podstawie art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a. organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w treści 54 ust. 1 u.ś.o.z., jest Prezydent Miasta Piły jako organ właściwy dla miejsca pobytu zainteresowanej, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Wobec powyższego ten organ należało wskazać jako właściwy do rozpoznania wniosku K. S. i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a.