VII SA/Wa 462/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. Sp. z o.o. w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz spółki z o.o. "B." w O. pozwolenia na modernizację istniejącej stacji paliw polegającej na budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi, wymianie dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 L oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach o nr geod. [...] i [...] w B. przy PI. [...], w części dotyczącej wymiany dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca wady decyzji o pozwoleniu na budowę upatruje w fakcie, że inwestycja nią objęta lokalizowana jest nie tylko na działce o nr geod. [...], która stanowi własność inwestora, ale także na części działki nr geod. [...] obręb B., stanowiącej własność Gminy B. i dzierżawionej przez inwestora na czas określony. Przedmiotowa dzierżawa wygasa jednak z dniem 1 września 2007 r. i wnioskodawca jako gospodarz Gminy, nie wyraża zgody na przedłużenie czasu trwania umowy, a w konsekwencji możliwości korzystania z terenu gminnego (części działki nr geod.[...]) pod lokalizację zbiorników. Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, iż nie neguje, że ze względów ochrony gruntów oraz wód powierzchniowych i podziemnych użytkownik stacji winien ją zmodernizować poprzez wymianę zbiorników, jednakże dokonanie przebudowy winno odbywać się tylko i wyłącznie w granicach nieruchomości inwestora. Mając na względzie treść rozpatrywanego wniosku organ stwierdził, że wada powodując nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaistniałaby bowiem w sytuacji, gdyby przepisy Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w oparciu o które udzielono pozwolenia na modernizację przedmiotowej stacji paliw zawierały klauzule nieważności związaną z prawem władania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że warunek złożenia przez inwestora oświadczenia, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej, został spełniony w niniejszej sprawie. Wskazał, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności po uprawnienia wynikające z różnego rodzaju umów. Przepisy Prawa budowlanego nie ograniczają również wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na czas określony. Organ nie podzielił zatem stanowiska wnioskodawcy, że decyzja Starosty P. z dnia [...] o pozwoleniu na modernizację istniejącej stacji paliw w miejscowości B., ze względu na ograniczenia wynikające z umowy dzierżawy części działki nr [...] w B. obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt.7 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 29/08 po ponownym rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. z dnia [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek Burmistrza B. nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwu płaszczyznowe. W pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek Burmistrza B. nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...]. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Burmistrz B. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej GINB decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] w części dotyczącej dwóch zbiorników dwupłaszczowych, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia GINB wskazał, iż usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Starosty P. z dnia [...] wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji określone w decyzjach Burmistrza B. z dnia [...] znak: [...] zmienionej decyzją z dnia [...] znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla "B." Sp. z o.o. dla modernizacji istniejącej stacji paliw płynnych oraz w decyzji z dnia [...] znak: [...] ustalającej dla "B." Sp. z o. o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Dokonując oceny GINB stwierdził, że badana decyzja Starosty P. z dnia [...] w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe - w sposób rażący naruszała obowiązujący w czasie jej wydania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Decyzja GINB z dnia [...] znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., (sygn. akt VII SA/Wa 29/08) ją uchylił. W powyższym wyroku Sąd wskazał cyt.: "Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż inwestor w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją przekroczył linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzjach Burmistrza B. o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile linie te zostały przekroczone i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma charakter rażący. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 Kpa, samo stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza konkretny przepis i powołanie treści tego przepisu, konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega i jakie rodzi skutki." Rozpoznając sprawę ponownie, w związku z powyższym wyrokiem GINB postanowieniem z dnia [...] znak: [...] zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie o ile zostały przekroczone w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym ww. decyzją Starosty P. linie rozgraniczające teren inwestycji określone w załącznikach do ww. decyzji Burmistrza B. : a) z dnia [...] znak: [...] zmienionej decyzją z dnia [...] znak: [...] b) z dnia [...] znak: [...]. Z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń (przekazanych organowi przy piśmie z dnia [...]) wynika, że ww. linie rozgraniczające zostały przekroczone o ok. 5 m. Jednocześnie z akt przedmiotowej sprawy wynika, że projektowane zbiorniki mają szerokość 2,5 m każdy a odległość między nimi wynosi 52 cm. Po otrzymaniu ww. pisma z dnia [...] GINB pismem z dnia [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z przekazanymi przez organ wojewódzki ustaleniami oraz złożenia pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Swoje wyjaśnienia dotyczące przedmiotowej kwestii złożył m.in. Burmistrz B., który wskazał, że usytuowane ww. zbiorników na należącej do Gminy B. nieruchomości spowoduje trwałe zagospodarowanie terenu nie należącego do inwestora, bez zgody właściciela działki. Wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji stworzyło bowiem inwestorowi możliwość wejścia w posiadanie gruntu gminnego położonego w centrum miasta, który od roku bezskutecznie próbuje odzyskać Gmina B. i który z uwagi na ww. zagospodarowanie utracił swoją wartość. Zaznaczył, że linie rozgraniczające teren inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie uwzględniały usytuowania inwestycji określonej w projekcie budowlanym zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego mieszkańcy miasta nie mieli możliwości zakwestionowania miejsca położenia planowanych zbiorników w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. decyzji o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego, argumenty przedstawione przez Burmistrza B. zasługują na uwzględnienie przy ocenie stopnia naruszenia opisanego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu, przedstawione skutki społeczno-gospodarcze naruszenia ww. przepisu dają podstawę do uznania go za rażące. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "B." Sp. z o.o. w O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1) naruszenie art.156 § pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 z późn. zm.) poprzez brak wskazania na czym polegała sprzeczność zatwierdzonego decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosty P. projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę z decyzją Burmistrza B. z dnia [...] znak: [...] o warunkach zabudowy, oraz wskazania czy sprzeczność ta(gdyby istniała)daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. 2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Zdaniem skarżącej, decyzja Nr [...] z dnia [...] Starosty P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla "B." Sp. z. o. o. w O. nie tylko nie narusza prawa rażąco, ale nie narusza prawa w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie niniejszej sprawy podstawową kwestią jest ocena przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego z punktu widzenia wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny na gruncie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, że art. 153 cytowanej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wreszcie cytowana regulacja wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813, WSA w Gdańsku, I SA/Gd 909/08, LEX nr 507195, NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1341/07, LEX nr 509709). Na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu również okoliczności podnoszonych w skardze, rozstrzygające znaczenie przedstawia ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., (sygn. akt VII SA/Wa 29/08). W powyższym wyroku Sąd wskazał cyt.: "Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż inwestor w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją przekroczył linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzjach Burmistrza B. o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile linie te zostały przekroczone i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma charakter rażący. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 Kpa, samo stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza konkretny przepis i powołanie treści tego przepisu, konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega i jakie rodzi skutki." W kontekście powyższego stanowiska należy uznać, że organ odwoławczy nie w pełni zastosował się do wskazań Sądu, co do dalszego postępowania, czym naruszył art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełniając postępowanie dowodowe w ramach wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zlecił organowi I instancji ustalenie, o ile zostały przekroczone linie rozgraniczające określone w projekcie zagospodarowania terenu zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym wobec granic określonych w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na to Wojewoda [...] przesłał pismo z dnia [...], w którym stwierdził, że " Ustalenia w powyższym zakresie dokonane zostały w oparciu o przekazane wraz z postanowieniem z dnia [...] kopie akt Starostwa Powiatowego w P., [...]. Ponieważ zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia [...] Nr [...] projekt zagospodarowania terenu nie zawiera oznaczenia granic terenu objętego inwestycją, nie jest możliwe ustalenie, o ile te granice przekroczone zostały w stosunku do granic określonych w załącznikach do ww. decyzji Burmistrza B. o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ mógł ustalić jedynie odległość o jaką zbiorniki na paliwo, których wymiana objęta została decyzją Starosty P. z dnia [...] Nr [...], wykraczają poza teren wyznaczony w decyzjach Burmistrza B. Odległość ta wynosi około 5 m. Nadmieniam, że z uwagi na skalę map, na których sporządzono załączniki do ww. decyzji ( 1: 500 ) jest to odległość orientacyjna." Z pisma tego wynika po pierwsze, że pomiarów i obliczeń dokonano w oparciu o kopie map, które były również w posiadaniu organu odwoławczego. Po drugie podane wielkości mają charakter orientacyjny. Po trzecie, co najważniejsze redakcja pisma wskazuje na to, że obliczenia dotyczą usytuowania istniejących zbiorników podlegających wymianie "(Organ mógł ustalić jedynie odległość o jaką zbiorniki na paliwo, których wymiana objęta została decyzją Starosty P. )". W kontekście tych okoliczności wskazać należy, iż zasadnicze zagadnienie, które wymagało rozstrzygnięcia, zgodnie z wiążącymi wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostaje nadal niewyjaśnione. W związku z powyższym organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę ustali zakres przekroczenia granic określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie przez zbiorniki, których wymiana objęła decyzja Starosty P., a przez zbiorniki określone w przedmiotowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym celu pomocnym będzie skorzystanie z oryginalnych egzemplarzy dokumentacji posiadanej przez skarżącego. Należy też podkreślić, że realizacja wytycznych oznacza możliwie dokładne określenie obszaru nowej inwestycji wykraczającego poza granice określone w w/w decyzjach. Informacja podana przez organ I instancji podaje jedynie odległość ok. 5 m nie wskazując na jakiej szerokości nastąpiło przekroczenie. Wskazanym było by też podanie granicy błędu obliczeń. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę rozważy również zasadność zlecania organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.