IV SA/Wa 416/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - IV SA/Wa 416/11 UZASADNIENIE I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem"), wydanym po rozpatrzeniu odwołań: 1) Stowarzyszenia E. S. (dalej "skarżące Stowarzyszenie"), 2) Stowarzyszenia Z. M. (dalej "Stowarzyszenie ZM") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] października 2010 r. nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, w ramach inwestycji polegającej na budowie siedziby M. (dalej "planowanej inwestycji"), na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] obręb [...], działkach nr ew. [...], [...],[...] obręb [...], działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] obręb [...] w rejonie ulicy [...] i [...] w W. (dalej "teren inwestycji"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") stwierdziło niedopuszczalność odwołań. II. Zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] maja 2011 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. (dalej "inwestor") wniósł o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji. 2. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art.84 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1277), "dalej ustawy o udostępnianiu (...)", Prezydent stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oddziaływania planowanej decyzji na środowisko. 3. Stowarzyszenie wniosło do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: Zgodnie z art.44 ust.1 ustawy o udostępnianiu (...) organizacja ekologiczna może zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym, wymagającym udziału społeczeństwa. W świetle art.79 ustawy o udostępnianiu (...) udziału społeczeństwa wymaga postępowanie, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym po zasięgnięciu opinii właściwych organów, Prezydent odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie ZM wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia ZM do udziału w postępowaniu. Skarżące Stowarzyszenie nie złożyło natomiast wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu i nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Z uwagi na fakt, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, odwołania skarżącego Stowarzyszenia oraz Stowarzyszenia ZM uznać należy za niedopuszczalne. IV. Skarżące Stowarzyszenie wniosło do Sądu skargę na postanowienie SKO, podnosząc w szczególności, co następuje: Zdaniem SKO, w następstwie wydania przez Prezydenta postanowienia o odstąpieniu od oceny oddziaływania na środowisko, postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji stało się postępowaniem nie wymagającym udziału społeczeństwa. Z tej racji skarżące Stowarzyszenie zostało uznane za nie mające legitymacji do brania udziału w sprawie. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, w sytuacji w której w świetle orzecznictwa SKO na postanowienie o odstąpieniu od oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie służy zażalenie, to postanowienie to jest zaskarżalne w ramach odwołania od decyzji środowiskowej. Stowarzyszenie nie zaskarża tym samym merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej, a postanowienie Prezydenta, orzekające o odstąpieniu od oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W zakresie wskazanego wyżej postanowienia postępowanie ma charakter postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Jednocześnie wskazać należy, że w sytuacji, w której organ odwoławczy rozpatruje środek odwoławczy dotyczący pobocznego postanowienia, na które nie służy zażalenie, to zobowiązany jest do ponownego merytorycznego zbadania sprawy w całości. Postanowienie wydane na podstawie art.63 ust.2 ustawy o udostępnianiu (...), stwierdzające brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko powoduje, że w postępowaniu prowadzonym po jego wydaniu udział społeczeństwa nie jest wymagany. Jednakże do chwili wydania tego postanowienia udział ten jest wymagany. Istnieje zatem domniemanie, że do chwili stwierdzenia, że dane przedsięwzięcie, potencjalnie znacznie oddziaływujące na środowisko, znacząco na to środowisko nie oddziaływuje, jest przedsięwzięciem znacznie oddziaływującym na środowisko, w związku z czym zachodzi konieczność zapewnienia w nim udziału społeczeństwa. Z art.21 ust.2 pkt 8 ustawy o udostępnianiu (...) wynika, że informację o postanowieniach stwierdzających konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub brak takiej konieczności zamieszcza się wśród informacji ogłaszanych publicznie. Zamieszczenie informacji o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia oceny umożliwia społeczeństwu aktywniejsze włączenie się w dalsze postępowanie. Informacja o stwierdzeniu braku konieczności przeprowadzenia oceny stanowi natomiast sygnalizację wyłączenia możliwości udziału społeczeństwa w dalszym postępowaniu, w którym dotychczas uczestniczyło. Powyższe nawiązuje do postanowień art.4 ust.4 dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U.UE.L. 1985.175.40) oraz art.6 Konwencji z Aarhus z dnia dniu 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prsjwem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej "p.p.s.a.". Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie SKO, wydane na podstawie art.134 k.p.a., jest zgodne z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenia, o których mowa powyżej, nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VI. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego (A. Wróbel. Komentarz do k.p.a. LEX) zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: "1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Udział organizacji ekologicznych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu (...) reguluje art.44 tej ustawy. Przywołany przepis stanowi, co następuje: Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust.1). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust.2). Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust.3). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie (ust.4). Jak podkreśla się w doktrynie (K. Gruszecki Komentarz ustawy o udostępnianiu (...)) w świetle art.30 ustawy społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniu, w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne mu taką możliwość przyznają. Dlatego też ustawodawca kierując się tą dyrektywą w art. 79 ust. 1 ustawy przewidział, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko (...). Rozwiązanie to ma swoje racjonalne uzasadnienie w tym, że skoro zagrożenia ze strony konkretnego przedsięwzięcie dadzą się ocenić bez konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to znaczy, że udział czynnika społecznego nie jest konieczny. Natomiast jeżeli na wstępnym etapie (oczywiście w stosunku do tych przedsięwzięć, do których jest to możliwe) skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie da się przewidzieć, to udział ten jest uzasadniony. W sposób nie budzący wątpliwości postępowanie środowiskowe w niniejszej sprawie nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, co jest konsekwencją tego, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym po zasięgnięciu opinii właściwych organów, Prezydent odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Przedmiotowe postępowanie środowiskowe jest zatem postępowaniem, w którym nie przeprowadzano oceny oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji uznać należy, że skarżące Stowarzyszenie nie mogło wnieść odwołania od decyzji Prezydenta na podstawie 44 ust.2 ustawy o udostępnianiu (...), albowiem tryb ten zarezerwowany jest wyłącznie do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Wniesienie odwołania było w tej sytuacji niedopuszczalne i słusznie skutkowało wydaniem przez SKO postanowienia, o którym mowa w art.134 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie w przepisach ustawy o udostępnianiu (...) nie zawarto regulacji odnośnie uczestniczenia przez organizacje ekologiczne w tych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie tej ustawy, w których udział społeczeństwa nie jest wymagany, niemniej udziału takiego co do zasady nie wyłączono. Wynika stąd, że w postępowaniach, o których mowa powyżej, organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć (w tym także wnosić odwołania) na ogólnych zasadach, a zatem po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Skorzystanie z tej możliwości przez organizację ekologiczną wymaga w świetle art.31 § 1 k.p.a. wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem, którego to formalnego warunku skarżące Stowarzyszenie nie dopełniło. W ocenie Sądu za równoznaczne ze skutecznym prawnie złożeniem takiego wniosku nie można uznać samego faktu powołania przez Stowarzyszenie w treści odwołania - pośród szeregu innych przepisów i bez złożenia jasno sformułowanego żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu - przepisu art.31 § 2 k.p.a., a zatem przepisu regulującego obowiązki organu po zgłoszeniu przez organizację społeczną w trybie art.31 § 1 k.p.a. żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Dla porównania wskazać należy, że prawidłowo sformułowany wniosek w przedmiocie dopuszczenia do postępowania zgłosiło jeszcze w postępowaniu przed organem I instancji Stowarzyszenie ZM, nie składające skargi w niniejszej sprawie. W świetle powyższego brak było podstaw do dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do postępowania i w efekcie rozpoznania jego środka odwoławczego co do meritum. Nie można podzielić stanowiska skargi, że bezpośrednią podstawę do dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu stanowią przepisy dyrektywy 85/337/EWG. Przepisy tej dyrektywy zostały bowiem w sposób prawidłowy wprowadzone do prawa polskiego (m.in. poprzez przepisy ustawy o udostępnianiu ...) i dlatego nie mogą być bezpośrednio stosowane. To samo dotyczy konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 16/06, Lex Omega nr 204936). Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151p.p.sa