I OSK 1776/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Bożena Popowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Wołczyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 84/12 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/11/2010 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez placówki prowadzące wychowanie przedszkolne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.K. na rzecz Gminy Miasta Wołczyn kwotę 510 /pięćset dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 84/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr III/11/2010 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez placówki prowadzące wychowanie przedszkolne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Wołczyna, działając na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 67a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w § 1 postanowiła, że świadczenia udzielane przez przedszkola na terenie Gminy Wołczyn, w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, są bezpłatne w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 uchwały Rada ustaliła, że świadczenia opiekuńczo – wychowawcze w wymiarze przekraczającym 5 godzin są odpłatne, a w otwartym katalogu wskazała także jakiego rodzaju zajęcia zalicza do tychże świadczeń. Określiła także, że za każdą rozpoczętą godzinę ponadprogramowych świadczeń udzielanych w czasie godzin pracy przedszkola, pobiera się opłatę w wysokości 2,50 zł, natomiast w przypadku dzieci z rodziny, która korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej na podstawie art. 36 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, tj. w ciągu korzystania z zasiłku stałego i zasiłku okresowego - opłata za rozpoczętą godzinę wynosi 1,50 zł. W dalszej części uchwała postanawia, że wymieniona powyżej opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, prowadzonych na życzenie rodziców przez inne niż przedszkole podmioty (§ 4 ust. 1), a wysokość kosztów wyżywienia ustala dyrektor w porozumieniu z organem prowadzącym placówkę (§ 4 ust. 2). Ponadto postanowiono, że zakres realizowanych w przedszkolu i szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Wołczyn świadczeń, o których mowa w § 2 uchwały, zasady i wysokość odpłatności za te świadczenia oraz opłaty za korzystanie przez dziecko z wyżywienia, a także zasady pobierania odsetek za zwłokę w spłacie należności, określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka (§ 3 ust. 1). W końcowej części uchwały określono, że wchodzi ona w życie od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Wołczyna. Pismem z dnia 30 marca 2011r. A. K. wezwał Radę Miasta Wołczyna do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł w nim m.in., że jest ojcem trójki dzieci w wieku przedszkolnym, które uczęszczają do przedszkola w Wołczynie, a wejście w życie uchwały spowoduje podwyższenie opłaty za przedszkole o 100%. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Przewodniczący Rady Miasta Wołczyna w piśmie nr [...] oświadczył, że przygotowywane są zmiany do kwestionowanej uchwały, mające na celu doprecyzowanie niektórych zapisów uchwały. Jednakże nie obejmą one obniżenia stawki opłaty za świadczenia przedszkola ponad 5 godzin dziennie lub ograniczenia zakresu opłacanych świadczeń. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2011r., wniesionym za pośrednictwem organu, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, zarzucając niezgodność jej zapisów z przepisami ustawy o systemie oświaty. Powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podniósł, że § 2 ust. 1 pkt 1a uchwały, wliczając do odpłatnych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych udzielanych przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin przeznaczonych na realizację programu wychowania przedszkolnego, także czynności polegające na przygotowaniu miejsca i zapewnienia dziecku warunków do zabawy, wypoczynku, snu i spożycia posiłku, narusza art. 5 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 w tym na wynagrodzenie nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Niezgodne z prawem jest także w ocenie skarżącego, wliczenie w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały, do odpłatnych ponadprogramowych świadczeń, kosztów zajęć wspierających prawidłowy rozwój dziecka, a to zajęć korekcyjno-kompensacyjnych umożliwiających dziecku osiągnięcie dojrzałości szkolnej. Zajęcia tego typu zostały natomiast zaliczone do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. (Dz. U. z 2009r. Nr 4, poz. 17). Tego samego rodzaju zarzut skarżący zawarł także co do postanowień § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały. Uznał, że wliczenie w tym przepisie gier i zabaw wspomagających rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka, usprawniających i korygujących wady wymowy dziecka, rozwijających zainteresowanie dziecka otaczającym go światem oraz umożliwiającym dziecku właściwy rozwój emocjonalny i społeczny, do katalogu zajęć odpłatnych ponadprogramowych, stoi w sprzeczności z przywołanym powyżej rozporządzeniem. W przywołanym bowiem powyżej załączniku nr 1 do rozporządzenia, określającym podstawę programową mowa jest, że celem wychowania przedszkolnego jest m.in. troska o zdrowie dzieci i sprawność fizyczną, zachęcanie do uczestnictwa w zabawach i grach sportowych i wspomaganie rozwoju mowy dzieci. Skarżący podniósł także, że w uchwale brak jest ekonomicznej kalkulacji, na podstawie której Rada Miejska ustaliła opłatę za zajęcia ponadprogramowe. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wołczyna wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że uchwała nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązujących już po nowelizacji z dnia 1 września 2010r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. Oceniając legalność przepisów zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że regulacja § 3 pkt 1 uchwały określająca w otwartym katalogu rozszerzone odpłatne zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne, nie zapewnia czytelności co do zakresu tych świadczeń. Stanowi to ograniczenie dla rodziców dzieci co do prawidłowej oceny w tym zakresie, regulacja ta nie spełnia także wymogu ekwiwalentności, ponieważ nie jest możliwe konkretne określenie zajęć, za które opłata ma być pobierana oraz co składa się na to świadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że regulacja § 2 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, określająca wysokość opłaty, jest nieprecyzyjna i powoduje, że nie jest wiadome za co konkretnie jest pobierana opłata określona w tym punkcie. Przepis ten, nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 2,50 zł. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje co mieści się w opłacanych zajęciach, również w przypadku tylko częściowego korzystania z nich. Zdaniem Sądu, u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za udzielane przez przedszkole świadczenia. Sposób ustalenia opłaty powinien być więc oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby wiadomym było z czego wynika konkretna kwota. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty. Nadto sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Organ powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w zakresie opłat za prowadzenie zajęć dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych w wymiarze przekraczającym ustawowe minimum, podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 oraz art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wołczyn. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającą na uznaniu, że w uchwale brak jest kalkulacji opłat, a także brak jest czytelnego określenia ekwiwalentności za świadczenia udzielane przez przedszkole jak również brak postanowień o zwolnieniu z ponoszenia opłat. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu zgodnie z treścią art.14 ust. 5 pkt. 1 ustawy z 7 września o systemie oświaty. Opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasookres ustala rada gminy w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Oczywistym jest uprawnienie rady do ustalenia większego zakresu godzin bezpłatnych świadczeń, jednakże w niniejszym przypadku rada określiła ten wymiar zgodnie z minimalnym wymaganiem ustawy. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 6 ust. 1 pkt. 2 w/w ustawy podstawowym i jedynym zadaniem przedszkola niezależnie od tego czy realizowane jest w ciągu pięciu godzin, czy też w czasie przekraczającym ten wymiar jest nauczanie, wychowanie i opieka nad dziećmi korzystającymi z usług przedszkola. Stąd też należy wyprowadzić wniosek, iż skoro ustawodawca nie zobowiązuje wykonawcy ustawy do konkretnych świadczeń w czasie przekraczającym bezpłatne usługi to zakres tych świadczeń może zostać określony przez radę gminy w sposób dowolny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; zwanej dalej ustawą) jest nieprawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od dnia 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest zasadne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi.. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie ustalone opłaty mają właśnie charakter symboliczny. W związku z tym stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest błędna. Ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę A. K. uznając, że nie jest ona zasadna. Zaprezentowane w skardze stanowisko co do interpretacji przepisu art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zbieżne z poglądem Sądu I instancji, a jak to przedstawiono wyżej nie jest on prawidłowy. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2,art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a. i § 14 ust 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).