I OSK 1777/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Bożena Popowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kędzierzyn-Koźle od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 88/12 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VIII/98/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez placówki prowadzące wychowanie przedszkolne 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Kędzierzyn-Koźle kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 88/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 28 kwietnia 2011 r. Nr VIII/98/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez placówki prowadzące wychowanie przedszkolne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 2 uchwały Rada Miasta Kędzierzyna – Koźla postanowiła, że świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Kędzierzyn – Koźle w zakresie realizacji bezpłatnej podstawy programowej udzielane będą w wymiarze 5 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku. Rada w § 3 ust. 1 postanowiła, że świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego są odpłatne i obejmują koszt zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dodatkowych zajęć dydaktycznych wspierających rozwój dziecka, na które w szczególności składają się zajęcia wymienione w tym przepisie w siedmiu punktach. W ustępie 2 Rada ustaliła opłatę za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń wyszczególnionych w ust. 1 w wysokości 0,173% aktualnie obowiązującej stawki minimalnej wynagrodzenia. Natomiast w § 4 ust. 1 uchwały przyjęto, że szczegółowy zakres realizowanych świadczeń i odpłatności zostanie ustalony w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy przedszkolem a rodzicem dziecka, zaś w ust. 2 ustalony został sposób określenia wysokości miesięcznej opłaty za świadczenia. Zgodnie z § 5 opłata, o której mowa w § 3 ust. 2 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych prowadzonych na życzenie rodziców. W § 6 ust. 1 Rada ustaliła, że opłata miesięczna wnoszona jest z góry do dnia 15 każdego miesiąca, zaś w ust. 2 postanowiła, że podlega ona zmniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni powszednich, w których w danym miesiącu dziecko nie uczęszczało do przedszkola i nie korzystało ze świadczeń. Zgodnie z ust. 3 opłaty pobrane z góry w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu rozliczane są podczas pobierania płatności za następny miesiąc. W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a, Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie w § 6 ust. 2, zasady ekwiwalentności świadczeń, gdyż Rada nie uwzględniła możliwości częściowej nieobecności dziecka na zajęciach przedszkolnych w konkretnym dniu. W ocenie organu, stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego zasadą wzajemności umów i narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie zasady równości wobec prawa. Ponadto wskazał na nieprawidłowe odesłanie, zawarte w § 4 ust. 2 uchwały, do § 2 uchwały jako regulującym świadczenia, za które ponoszona jest opłata miesięczna, gdy tymczasem § 2 dotyczy świadczeń stanowiących podstawę programową, realizowanych bezpłatnie. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w związku z niewypełnieniem delegacji wynikającej z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, skarżący wskazał, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn – Koźle wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że uchwała nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązujących już po nowelizacji z dnia 1 września 2010r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. Oceniając legalność przepisów zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że wprowadzając i ustalając wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ naruszył zasadę ekwiwalentności. Pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową. Charakteryzuje się ono cechami podobnymi do podatku, będąc jednakże świadczeniem pieniężnym pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty stanowią zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego i w swej klasycznej postaci odznaczają się pełną ekwiwalentnością. W ocenie Sądu, trafnie podniósł Wojewoda Opolski, że zasadę ekwiwalentności świadczeń narusza § 6 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty w przypadku braku udziału dziecka w zajęciach ponadprogramowych, w konkretnym dniu. Oznacza to w ocenie Sądu, że zaskarżony akt narzuca obowiązek uiszczania opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń, z jakich korzysta dziecko oraz nieuwzględnia związku z rozmiarem korzystania z tych świadczeń przez dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Paragraf 3 ust. 2 ustala natomiast, że za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, o których mowa w ust. 1 ustala się opłatę w wysokości 0,173 % aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia. Postanowienie takie nie jest precyzyjne, a opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli na terenie gminy podlegać będą automatycznej waloryzacji w przypadku zmiany stawki minimalnego wynagrodzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kędzierzyn- Koźle. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że przepis ten jakkolwiek umożliwiający organowi prowadzącemu ustalenie wysokości opłat za świadczenie udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, równocześnie wyznacza granice ekwiwalentności świadczeń w taki sposób, iż za każdą godzinę nieobecności dziecka ponad podstawowy wymiar zajęć, pomimo wcześniejszej deklaracji przedstawicieli ustawowych co do obecności, należy się obligatoryjny zwrot opłaty za daną godzinę, podczas gdy prawidłowa wykładnia i następnie prawidłowe zastosowanie w/w normy winno prowadzić do wniosku, iż sfera ekwiwalentności winna zostać uregulowana w umowie cywilnoprawnej oraz poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie upoważnia organu prowadzącego do ustalenia opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli na terenie gminy w wymiarze odpowiedniego % aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia i stanowi przejaw przekroczenia przez radę miasta kompetencji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo skutkujące jej nieważnością. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż gmina prowadząc publiczne przedszkola i organizując zajęcia ponad 5 godzin dziennie - ponosi znaczne wydatki z własnych dochodów. Okolicznością notoryjną przy tym pozostaje, iż zajęcia ponad 5 godzin dziennie, planowane - organizowane są z odpowiednim wyprzedzeniem i założeniami. Otóż planowane do zorganizowana zajęcia, za które rodzice dziecka są zobowiązani do uiszczenia stosownej opłaty, każdorazowo uwzględniają liczbę uczestniczących dzieci - co wpływa na kalkulację - koszty tych świadczeń. Zatem wyeliminowanie danego uczestnika (uczestników) z zajęć w danym dniu (godzinie) zaplanowanych zajęć wpływa na zwiększenie kosztów po stronie organu prowadzącego. Uregulowanie tej materii w umowie cywilnoprawnej, bez wprowadzania obligatoryjnego godzinowego rozliczania nieobecności dziecka w uchwale rady, umożliwiłoby zachowanie zasady ekwiwalentności świadczeń i dodatkowo poszanowanie tej zasady także w odniesieniu do organu prowadzącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; zwanej dalej ustawą) jest nieprawidłowa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od dnia 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie narusza zasady ekwiwalentności świadczeń, w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty w przypadku braku udziału dziecka w zajęciach ponadprogramowych, w konkretnym dniu. Nie oznacza to bowiem, że zaskarżony akt narzuca obowiązek uiszczania opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń. Z treści § 6 ust. 2 uchwały wynika, że opłata podlega zmniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni powszednich, w których w danym miesiącu dziecko nie uczęszczało do przedszkola i nie korzystało ze świadczeń. Wyżej wymieniony przepis należy rozumieć w powiązaniu z § 3 ust. 2 uchwały w myśl którego, za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń ustala się opłatę w wysokości 0,173 % aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia za pracę. W związku z powyższym możliwe jest ustalenie konkretnej wysokości o jaką następuje pomniejszenie opłaty z uwagi na nieskorzystanie przez dziecko z określonych świadczeń. Mając na uwadze brzmienie § 3 ust. 2 uchwały, zbędne staje się doprecyzowanie w uchwale sposobu ustalenia finalnej opłaty w przypadku gdy dziecko w danych dniach w ogóle nie uczęszczało do przedszkola albo będąc w przedszkolu nie korzystało z oferowanych świadczeń. Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia przez organ odpłatności według stawki w wysokości 0,173 % minimalnego wynagrodzenia, należy wskazać, iż nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W związku z tym stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest błędna. Ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę Wojewody Opolskiego uznając, że nie jest ona zasadna. Zaprezentowane w skardze stanowisko co do interpretacji przepisu art. 14 ust. 5 ustawy jest zbieżne z poglądem Sądu I instancji, a jak to przedstawiono wyżej nie jest on prawidłowy. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2,art. 205 § 2, art. 209 P.p.s.a. i § 14 ust 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).