II SA/Op 88/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 28 kwietnia 2011 r. Nr VIII/98/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez placówki prowadzące wychowanie przedszkolne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego, jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyna – Koźla z dnia 28 kwietnia 2011r., Nr VIII/98/11 w sprawie opłat za świadczenie usług wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Kędzierzyn – Koźle. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 2 uchwały Rada Miasta Kędzierzyna – Koźla postanowiła, że świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Kędzierzyn – Koźle w zakresie realizacji bezpłatnej podstawy programowej udzielane będą w wymiarze 5 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku. Rada w § 3 ust. 1 postanowiła, że świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego są odpłatne i obejmują koszt zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dodatkowych zajęć dydaktycznych wspierających rozwój dziecka, na które w szczególności składają się zajęcia wymienione w tym przepisie w siedmiu punktach. W ustępie 2 Rada ustaliła opłatę za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń wyszczególnionych w ust. 1 w wysokości 0,173% aktualnie obowiązującej stawki minimalnej wynagrodzenia. Natomiast w § 4 ust. 1 uchwały przyjęto, że szczegółowy zakres realizowanych świadczeń i odpłatności zostanie ustalony w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy przedszkolem a rodzicem dziecka, zaś w ust. 2 ustalony został sposób określenia wysokości miesięcznej opłaty za świadczenia. Zgodnie z § 5 opłata, o której mowa w § 3 ust. 2 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych prowadzonych na życzenie rodziców. W § 6 ust. 1 Rada ustaliła, że opłata miesięczna wnoszona jest z góry do dnia 15 każdego miesiąca, zaś w ust. 2 postanowiła, że podlega ona zmniejszeniu proporcjonalnie do liczby dni powszednich, w których w danym miesiącu dziecko nie uczęszczało do przedszkola i nie korzystało ze świadczeń. Zgodnie z ust. 3 opłaty pobrane z góry w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu rozliczane są podczas pobierania płatności za następny miesiąc. W § uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011r. W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a, Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie w § 6 ust. 2, zasady ekwiwalentności świadczeń, gdyż Rada nie uwzględniła możliwości częściowej nieobecności dziecka na zajęciach przedszkolnych w konkretnym dniu. W ocenie organu, stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego zasadą wzajemności umów i narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie zasady równości wobec prawa. Ponadto wskazał na nieprawidłowe odesłanie, zawarte w § 4 ust. 2 uchwały, do § 2 uchwały jako regulującym świadczenia, za które ponoszona jest opłata miesięczna, gdy tymczasem § 2 dotyczy świadczeń stanowiących podstawę programową, realizowanych bezpłatnie. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w związku z niewypełnieniem delegacji wynikającej z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, skarżący wskazał, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn – Koźle wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy Kędzierzyn– Koźle zapis § 3 uchwały stanowi delegację dla dyrektora placówki do ukształtowania zasad świadczenia usług przez przedszkole w drodze umowy cywilnoprawnej, której ramy zakreśla uchwała. Z drugiej strony uchwała nie powinna ingerować w relacje cywilnoprawne i wpływać na stosunki cywilnoprawne. W ocenie Gminy postanowienia uchwały dotyczące możliwości zwolnienia od uiszczania opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu w określonym dniu, dają także możliwość dokonania zwolnienia od opłaty w przypadku nieobecności dziecka na konkretnych zajęciach w danym dniu. Powołując się w obszernej argumentacji na orzeczenia organów administracji i orzeczenia sądowoadministracyjne Gmina wskazała, że sfera odpłatności za konkretne świadczenia winna być uszczegółowiona w umowie cywilnoprawnej. W tej umowie jest także miejsce na uregulowanie zasad odpłatności za częściową nieobecność dziecka w przedszkolu w ramach jednego – danego dnia. Dyspozycja § 6 ust. 2 uchwały umożliwia także proporcjonalne zmniejszenie opłat za nieobecność dziecka na konkretnych zajęciach, a uszczegółowienie tej regulacji winno znaleźć się w umowie cywilnoprawnej. W zakresie nieprawidłowego odesłania w § 4 uchwały do § 2, zamiast do § 3 uchwały, stwierdzono, że jest to oczywista pomyłka pisarka, która zostanie niezwłocznie skorygowana. Pismem procesowym z dnia 4 października 2011r. Gmina Kędzierzyn – Koźle wniosła o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w dniu 28 września 2011r. uchwały Nr XIII/164/11 zmieniającej zaskarżoną uchwałę, uwzględniającej zarzuty zawarte w skardze. Uchwałą zmieniającą Rada Miasta wprowadziła godzinowe rozliczanie pobytu dziecka oraz w § 4 ust. 2 dokonano prawidłowego odesłania do § 3 uchwały. Ze strony internetowej Elektronicznego Dziennika Urzędowego Województwa Opolskiego wynika, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dz.Urz.Woj.Opolskiego z 2011r. Nr 72, pod poz. 916, który to dziennik został ogłoszony w dniu 6 lipca 2011r. Zmieniająca ją uchwała Nr VIII/98/11 została opublikowana natomiast w Dz.Urz.Woj.Opolskiego z 2011r. Nr 123, pod poz. 1458, ogłoszonym w dniu 31 października 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6). W świetle art.147 § P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Wojewoda Opolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1571 ze zm.). Przedmiotem oceny jest natomiast uchwała Rady Miasta Kędzierzyna – Koźla z dnia 28 kwietnia 2011r., Nr VIII/98/11 w sprawie opłat za świadczenie usług wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Kędzierzyn – Koźle, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), która jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie utrwalony został bowiem pogląd, że uchwały podjęte w oparciu o wyżej przywołaną podstawę prawną, stanowią akty normatywne o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 971/05, LEX 196727). Powyższe oznacza, że skarżący nie był związany żadnym terminem i skarga mogła zostać skutecznie wniesiona. Odnosząc się do wniosku Gminy Kędzierzyn – Koźle o umorzenie postępowania wobec podjęcia w dniu 28 września 2011r. uchwały Nr XIII/164/11, którą zmieniono zaskarżoną uchwałę w części zawierającej postanowienia uwzględniające zarzuty skargi należy zważyć, że zaskarżona uchwała w brzmieniu obowiązującym w dacie jej zaskarżenia, wywoływała skutki prawne. Z tego względu dokonania kontroli zaskarżonej uchwały, która w dacie orzekania przez Sąd funkcjonowała już w porządku prawnym w zmienionej wersji, nie można uznać za bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby sugerowane przez Gminę umorzenie postępowania. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego oraz faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Wobec tego zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, opubl. Lex nr 327767; z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10; z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08 i z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, opubl. stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd wywołuje skutki ex tunc. Powyższe skutkuje koniecznością merytorycznego zbadania przez Sąd legalności zaskarżonej uchwały. Dodać przy tym należy, że rozpatrując skargę na akt jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co wynika z ogólnej zasady określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z czym jego ocenie podlegają wszystkie uregulowania zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 roku na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale ustawodawca zawarł wymóg, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana w części uchwała z dnia 28 kwietnia 2011r. została podjęta już po wejściu w życie nowelizacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Stosownie zatem do brzmienia przytoczonych wcześniej przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązujących już po nowelizacji od dnia 1 września 2010r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też np. II SA/Ol 35/11, Lex nr 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II SA/Po 500/11, Lex nr 951240 - dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Do takiego wniosku prowadzi powyżej wskazane uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej (tak w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2012r., sygn. akt IV SA/Gl 503/11, dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle w § 2 ust. 1 przewidziała, ze świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę Kędzierzyn-Koźle w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego , obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach, realizowane są bezpłatnie , w wymiarze 5 godzin dziennie, przez 5 dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku. Takie brzmienie przepisu wyczerpywało wymóg ustawowy zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednakże wprowadzając i ustalając wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ naruszył zasadę ekwiwalentności. Pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową. Charakteryzuje się ono cechami podobnymi do podatku, będąc jednakże świadczeniem pieniężnym pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty stanowią zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego i w swej klasycznej postaci odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Trafnie podnosi zatem Wojewoda Opolski, że zasadę ekwiwalentności świadczeń narusza § 6 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zmniejszenia opłaty w przypadku braku udziału dziecka w zajęciach ponadprogramowych, w konkretnym dniu. Oznacza to w ocenie Sądu, że zaskarżony akt narzuca obowiązek uiszczania opłaty niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń, z jakich korzysta dziecko oraz nieuwzględnia związku z rozmiarem korzystania z tych świadczeń przez dziecko. Nie zmienia tego również fakt, że w przypadku nieobecności dziecka w danym dniu odpowiednia kwota podlega zwrotowi. Wprawdzie przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie wprowadza konieczności ustalania opłaty w zależności od liczby godzin, w których przebywa dziecko, jednakże na gruncie umów wzajemnych nie pozostaje to bez znaczenia. Opłatę, o której mowa, można bowiem pobierać tylko za świadczenia rzeczywiście udzielane (por. szerzej: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1189/08, dostępne w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązkiem nadto organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Paragraf 3 ust. 2 ustala natomiast, że za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, o których mowa w ust. 1 ustala się opłatę w wysokości 0,173 % aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia. Postanowienie takie nie jest precyzyjne, a opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli na terenie gminy podlegać będą automatycznej waloryzacji w przypadku zmiany stawki minimalnego wynagrodzenia. Poza tym wprowadzenie takiej regulacji przekracza zakres udzielonej radzie kompetencji do ustalenia wysokości konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych nie zaś do określania zasad ich ustalania, czy też waloryzacji lub indeksacji. Ponadto regulacja § 4 ust. 2 uchwały w zakresie w jakim przepis ten odsyła do § 2 uchwały, w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy świadczeń stanowiących realizacji programu wychowania przedszkolnego, które przez 5 godzin dziennie realizowane są bezpłatnie. W przepisie tym winno znaleźć się odesłanie do § 3. Reasumując wskazać należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z przyczyn omówionych w niniejszym uzasadnieniu. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o niezbędności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w całości. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. ----------------------- 2