I SA/Wa 297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r., a w konsekwencji także decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r. nr [...] wydanej w trybie odwoławczym, dotyczącej sprawy uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "P." - w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w G. obręb [...]. Powyższa decyzja zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzenie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z [...] października 2000 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie prawa własności toru [...] położonego na tym gruncie. Decyzja ta, została przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z [...] lutego 2001 r. nr [...], skorygowana w części odnoszącej się do ustalonej przez organ pierwszej instancji opłaty rocznej, zaś w pozostałej części utrzymana w mocy. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta G. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części odnoszącej się do działki nr [...], podnosząc, że powyższa działka w dniu 5 grudnia 1990 r. wchodziła w skład drogi lokalnej miejskiej - ulicy [...] w G., a zatem stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy G. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r., a w konsekwencji także decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r., wskazując, że Gmina G. nie dysponuje jakimkolwiek dokumentem wskazującym, iż na dzień uwłaszczenia P., to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do działki nr [...]. Odnosząc się zaś do kwestii statusu ul. [...], w skład której wchodzi ww. działka, Minister wskazał, że do kategorii drogi publicznej ulica ta zaliczona została dopiero w 1996 r. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Prezydent Miasta G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru stwierdził, że sporna działka powstała z działki nr [...] i w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz była wówczas w zarządzie jednostki uwłaszczonej, co wynika z księgi wieczystej KW [...]. W stosunku do tej nieruchomości nie została wydana decyzja komunalizacyjna i na wydanie takiej decyzji nie wskazuje również wnioskodawca. Spełnione zatem były przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., pod warunkiem nienaruszenia praw osób trzecich, co mogłoby zaistnieć w razie nadania ulicy [...] przed dniem 5 grudnia 1990 r. statusu prawnego drogi publicznej, w trybie właściwego przepisu. Taka sytuacja jednak, zdaniem Ministra, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Przywołana ulica status drogi publicznej uzyskała bowiem dopiero na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Rozporządzenie to zaś nie ma mocy wstecznej. Natomiast przywoływana przez Prezydenta Miasta G. we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego uchwała Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] listopada 1989 r. nr [...] - w sprawie zakwalifikowania ulic na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, posiada jedynie charakter opiniodawczy i nie zastępuje stosownego aktu prawnego nadającego danej drodze status prawny drogi publicznej. Zdaniem organu samo oddanie drogi do użytku powszechnego jeszcze przed 1939 rokiem i fakt powszechnego jej użytkowania i długotrwałego istnienia lub ponoszenia kosztów, na co wskazuje wnioskodawca, nie jest równoznaczny z uzyskaniem przez drogę statusu prawnego drogi publicznej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Także powołana przez skarżącego ustawa z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 6, poz. 32) wymagała w tym zakresie wydania stosownej uchwały wojewódzkiego lub powiatowego związku samorządowego albo uchwały rady gminnej, względnie miejskiej, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy. Zasady tej nie zmienił jednolity tekst ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1948 r. Nr 54, poz. 433, ani dekret z dnia 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz.U. Nr 35, poz. 158) W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, zaistniały przesłanki uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością P. i brak jest podstaw do uznania, że badana decyzja uwłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Z akt nie wynika również, aby w sprawie zaistniały pozostałe wady prawne wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta G., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżącej, rozpoznając sprawę, organ nadzoru naruszył przepisy postępowania tj. art. 138 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Skarżąca podnosiła, że ul. [...] (w skład której wchodzi działka objęta uwłaszczeniem) była urządzoną ulicą już przed rokiem 1939. Zaś o publicznym charakterze tej drogi świadczy notoryjny fakt powszechnego jej użytkowania i długotrwałego istnienia. Brak wymaganej publikacji, a nawet wymaganej uchwały, nie pozbawia jej zatem charakteru drogi publicznej . Skarżąca zarzuciła ponadto Ministrowi, że całkowicie pominął on kwestię spełnienia przesłanek uwłaszczenia P. na przedmiotowych działkach. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2009 r. organ ten stwierdził, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zaskarżonej decyzji, że spełnione były przesłanki uwłaszczenia z art. 2 ustawy z 29 września 1990, to jednak nie uzasadnił w tym zakresie prezentowanego przez siebie stanowiska. Tymczasem stan faktyczny sprawy przeczy jakoby urządzona od co najmniej 70 lat ulica mogła być w zarządzie P. Wywodziła także, że z powoływanego przez organ nadzoru odpisu z księgi wieczystej jak i wykazu zmian gruntowych nie wynika prawo zarządu P., a przedmiotowa nieruchomość w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 6 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 259/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r., wskazując na brak legitymacji Gminy Miasta G. do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r., co w konsekwencji powinno prowadzić do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. Od powyższego wyroku skarżąca Gmina jak też Minister Infrastruktury wywiedli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wyrokiem z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 105/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta G., zaś w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wprawdzie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Gmina Miasta G. nie posiada materialnego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu (co przesądziło o oddaleniu skargi kasacyjnej Gminy), zważył jednak, że o ile sąd pierwszej instancji uznał, że posiada ona legitymację procesową do wniesienia skargi na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury, to w tej sytuacji winien jej skargę oddalić. W ocenie sądu kasacyjnego ustalenie istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę wymaga badania materialnych przesłanek w oparciu o przepisy prawa materialnego, przy czym negatywny wynik tego badania uzasadnia oddalenie skargi przez sąd, a nie jej odrzucenie. W żadnym razie nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że organ administracji nie zbadał interesu prawnego wnioskodawcy. Sąd kasacyjny wywodził jednocześnie, że prezydent miasta na prawach powiatu (taką jednostką jest Miasto G.) w strukturze organów administracji publicznej pełni nie tylko funkcję organu wykonawczego miasta na prawach powiatu. Ustawa o samorządzie powiatowym i ustawy szczególne wyposażają bowiem prezydenta miasta na prawach powiatu zarówno w kompetencje wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu, jak i kompetencje wykonywane w imieniu miasta na prawach powiatu. Prezydent miasta na prawach powiatu, analogicznie jak starosta, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/15). W tej roli prezydent miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Natomiast samodzielną funkcją jest prezydenta miasta jest sprawowanie funkcji zarządcy dróg gminnych, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tak szeroki zakres uprawnień prezydenta miasta na prawach powiatu, jak również argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz uzupełniającego ten wniosek pisma z dnia [...] lipca 2009 r., nie dawały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do jednoznacznego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej złożony został przez Prezydenta Miasta G. działającego jako organ wykonawczy tego Miasta. W tej sytuacji stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nadzorcza została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek merytorycznego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku podmiotu nieuprawnionego do jego złożenia, było przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym przeprowadzenie takiej oceny jest możliwe dopiero wówczas, gdy skarga wniesiona została przez podmiot do tego legitymowany. Stosownie natomiast do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, skład orzekający ocenił, że skarga Gminy Miasta G. nie mogła skutkować merytoryczną kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, z uwagi na brak materialnego interesu prawnego po stronie Gminy, legitymującego ją do wniesienia skargi. To zaś prowadzić musi do jej oddalenia. Uprawnionym do wniesienia skargi, w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, do którego nawiązuje in principio cytowany przepis, polega na istnieniu związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, a kwestionowanym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Aby zatem można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, musi on wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jest to więc interes prawny w znaczeniu materialnoprawnym. Takiego interesu Gmina nie wykazała i nie wynika on z akt sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2009 r o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2000 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2001 r., wydanych przedmiocie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego P. w W., w części dotyczącej położonej w G. działki nr [...]. Postępowanie to zainicjowane zostało przez Prezydenta Miasta G. Do niego też m.in. skierowane zostały rozstrzygnięcia nadzorcze. Przy czym ani w treści decyzji Ministra, ani w rozdzielniku tych decyzji nie wskazano czy w postępowaniu tym organy nadzoru traktowały inicjatora postępowania jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu (takim jest miasto G.), czy też jako zarządcę drogi, względnie jako organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Ten stan rzeczy powoduje, że Gmina (której organ wykonawczy stał się adresatem decyzji) uzyskała formalną możliwość jej zaskarżenia, co nie jest jednak tożsame z materialną legitymacją skargową, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., opartą na instytucji interesu prawnego. Materialnoprawną podstawą objętych postępowaniem nadzorczym decyzji był art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ), który w ust. 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa staja się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Uwłaszczenie to nie może naruszać praw osób trzecich (por. art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro w postępowaniu prowadzonym w tym trybie dochodzi do ukształtowania stosunków własnościowych na nieruchomości, to podmiotami mającymi interes prawny legitymowanymi do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są: właściciel gruntu, którym jest Skarb Państwa albo gmina; państwowa lub komunalna osoba prawna, która w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadały daną nieruchomość w zarządzie (beneficjenci uwłaszczenia), a inne podmioty wyłącznie wówczas jeżeli wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa lub gminie przysługiwało w tym dniu prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Gmina Miasta G. nie należy do żadnej z tych grup. Jak wynika z akt sprawy nie przysługuje jej i nie przysługiwał w dniu 5 grudnia 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do działki [...]. Stanowiła ona bowiem wówczas (jak też w dacie wydawania decyzji nadzorczej) własność Skarbu Państwa (vide odpisy z kw nr [...] i [...]). W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu, że Gmina Miasta G. nie miała, opartego na normach prawa materialnego, interesu prawnego legitymującego ją do udziału w prowadzonym w stosunku do tej nieruchomości postępowaniu uwłaszczeniowym. Z tych samych przyczyn, nie będąc stroną postępowania uwłaszczeniowego, nie miała ona również interesu prawnego legitymującego ją do udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na wniosek Prezydenta Miasta G. A skoro tak, to nie ma ona również interesu prawnego w zwalczaniu na drodze sądowej wydanych w tym postępowaniu decyzji Ministra Infrastruktury. Zważyć przy tym należy, że brak materialnoprawnego interesu do udziału Gminy w postepowaniu uwłaszczeniowym, potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 16 grudnia 2011 r. I OSK 105/11. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny podstawą interesu prawnego Gminy w sprawie nie może mogą być bowiem posiadanie nieruchomości. Z posiadania nieruchomości, w sytuacji prawnej uwłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 2 i nast. ustawy z dnia 29 września 1990 r., a obecnie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wynikają wszak dla posiadacza żadne uprawnienia dające mu przymiot strony postępowania uwłaszczeniowego. O interesie prawnym Gminy w sprawie uwłaszczenia P. przedmiotową nieruchomością nie może również przesądzić uregulowanie zawarte w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który to przepis w ust. 2 stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten, jak zauważył sąd kasacyjny, został dodany bowiem do ustawy o drogach publicznych dopiero ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. - o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) i nie stanowi normy bezpośrednio uwłaszczającej określone w nim podmioty publicznoprawne gruntami zajętymi pod drogi publiczne, a niezależnie od tego ulica [...] w G. (w skład której wchodzi działka nr [...]) status drogi publicznej uzyskała dopiero na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. Gdańskiego Nr 15, poz. 48). Nie ma również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do twierdzenia, że o interesie prawnym skarżącej Gminy przesądza komunalizacja nieruchomości z mocy prawa, na mocy art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191). Aby móc skutecznie powoływać się na tytuł prawny do nieruchomości powstały na tej podstawie prawnej, musiałaby istnieć w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna, wydana przez właściwego wojewodę w trybie przewidzianym w przepisach tej ustawy, stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę. Taką zaś decyzją Gmina Miasta G. nie dysponuje i z akt sprawy nie wynika by była ona wydana. Skoro zatem Gmina Miasta G. nie ma materialnoprawnej legitymacji do wniesienia skargi na decyzją Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2009 r. nr [...], to niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, podlegać ona musi oddaleniu. Sąd nie może bowiem w takiej sytuacji dokonać merytorycznej kontroli zakwestionowanej decyzji i zasadności kierowanych przeciwko niej zarzutów. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 oraz art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.