I SA/Wa 2185/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. wykonującej zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. wykonującej zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. wykonującą zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], [...] o pow. [...] ha, położona w pasie drogowym ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 i 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. wykonującą zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...], [...] o pow. [...] ha, położona w pasie drogowym ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą [...], a Prezydentem Miasta W. z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy W. (sporna droga znalazła się w załączniku nr 3 do porozumienia jako przekazana do realizacji zadań przez gminę), nie może stanowić postawy do stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające(...). Wojewoda [...] ustalił, że sporna nieruchomość leżała w pasie drogowym ul. [...], ale ulica ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), co powoduje, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi wojewódzkiej i na dzień 1 stycznia 1999 r. nie stała się drogą powiatową. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina W. wykonująca zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu. Odwołująca się stwierdziła, że sporna nieruchomość, stanowiąca część ulicy [...] usytuowana jest w ciągu ul. [...], co zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt I SA/Ol 661/09 pozwala uznać, że posiadała ona charakter drogi wojewódzkiej. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że jeżeli chodzi o porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą [...], a Prezydentem Miasta W. z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy W., to ul. [...] została wymieniona w zestawieniu jako droga wojewódzka przekazana Prezydentowi Miasta W. do wykonywania zadań i kompetencji w zakresie zarządzania drogą, jednakże sam fakt zakwalifikowania jej w tym zestawieniu jako drogi wojewódzkiej nie przesądza o posiadaniu przez nią takiego statusu. Podjęte przez Wojewodę [...] czynności procesowe mające na celu ustalenie podstawy zakwalifikowania ul. [...] w W. do kategorii dróg wojewódzkich nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, bowiem zarządcy drogi nie posiadają dokumentów potwierdzających ten stan. Minister zaznaczył, że przedmiotowe porozumienie nie posiada charakteru trwałego, tj. dokumentu, który sankcjonowałby stan, w którym nie można byłoby przywrócić stanu pierwotnego. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania, zawarte porozumienia można było zmieniać, a także wypowiadać (§ 2 ust. 6 i 7 rozporządzenia), co znajduje odzwierciedlenie w zapisie § 8 porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą [...], a Prezydentem Miasta W. z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy W. Odnosząc się do powoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt I SA/Ol 661/09, Minister stwierdził, że wyrok ten nie przesądza o możliwości nabycia przez Gminę W. spornej nieruchomości drogowej. Sąd analizując kwestię rodzaju drogi wyraźnie podkreślił, iż zapis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie przesądza o przynależności do określonej kategorii dróg publicznych w przypadku szczególnego rodzaju dróg, jakimi są ulice w świetle art. 4 pkt 3 tej ustawy i nie jest tożsamy z zaliczeniem do określonej kategorii dróg publicznych. W powyższym wyroku Sąd stwierdził, że art. 2 ust. 2 u.d.p. stanowiący, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1, należą do tej samej kategorii co te drogi, nie używa określenia "zalicza się, lub zaliczane są" co daje podstawę do przyjęcia, iż nie chodzi o formalne zaliczenie określonego odcinka drogi (ulicy) do określonej kategorii dróg publicznych. Użycie frazy "należą do tej samej kategorii co te drogi" należy odczytywać jako przynależność do określonej kategorii dróg publicznych wyłącznie z racji szczególnego usytuowania jakim jest położenie w ciągu dróg publicznych. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] słusznie przeanalizował materiały źródłowe. Wynika z nich, iż ul. [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz.1071). Minister stwierdził, że nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 103 ust 1,3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) - ul. [...] nie została sklasyfikowana jako droga powiatowa. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Gmina W. wykonująca zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 Kpa, art. 60 w związku z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jak również art. 2 ust. 2 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu Gmina podniosła, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie kwestionuje ustalonego przez Wojewodę [...] i przyjętego następnie przez organ odwoławczy faktu, że porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą [...], a Prezydentem W. z dnia [...] października 1993 r. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy W., nie przesądza o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg wojewódzkich. Zdaniem skarżącej, istotnym w przedmiotowej sprawie jest natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 661/09. Minister Skarbu Państwa powołując powyższe orzeczenie zgodził się z tym, że o przynależności do określonej kategorii dróg publicznych w przypadku ulic decyduje wyłączne jej szczególne usytuowanie jakim jest położenie w ciągu dróg publicznych o określonej kategorii. W odwołaniu zostało podniesione, że ul. [...] położona jest w ciągu ulicy [...], tj. ulicy miejskiej zaliczonej przed tą datą do kategorii dróg wojewódzkich (vide: załącznik do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r.). Stanowi to o zaliczeniu ul. [...] (działka nr [...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego jakoby nie wymienienie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) ul. [...] stanowiło o nie spełnieniu przesłanki określonej w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające (...). Zdaniem Gminy, z treści art. 103 ust. 3 wynika, że dotychczasowe drogi nie zaliczone do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich stają się drogami powiatowymi, a więc odmiennie niż zinterpretował brzmienie tego przepisu organ odwoławczy. Jeśli zatem w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości stanowiącej ulicę [...] w dniu 1 stycznia 1999 r. nie budził wątpliwości jej publiczny charakter wynikający z zasady jej użytkowania i dostępności oraz faktem pozostaje nie wymienienie ul. [...] w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) i jej specyficzna sytuacja przed dniem 1 stycznia 1999 r. wynikająca z jej położenia w ciągu ulicy [...] zaliczonej do dróg wojewódzkich, właściwym jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę W. wykonującą zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest, że na podstawie przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – zwanej dalej "ustawą" miasto na prawach powiatu może nabyć mienie Skarbu Państwa będące we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powiatową jednostkę samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości, że nabycie mienia w tym trybie może dotyczyć mienia będącego we władaniu dotychczasowej państwowej jednostki organizacyjnej będącej dotychczasowym zarządem drogi, w tym prawa własności do nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym dotychczasowej drogi publicznej, którą to drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. zarządzała właściwa jednostka drogowa. Jednak jak trafnie wskazał Minister Skarbu Państwa w niniejszej sprawie brak dowodu na to, że działka nr [...], [...] leżała w pasie drogowym ul. [...], która przed dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała status drogi publicznej (drogi wojewódzkiej) na podstawie właściwego aktu o zaliczeniu tej drogi do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Takim aktem nie jest porozumienie z dnia [...] października 1993 r. zawarte pomiędzy Wojewodą [...], a Prezydentem Miasta W., ponieważ nie zostało wydane na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że ul. [...] nie została wymieniona jako droga publiczna w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz.1071). Wobec tego w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 103 ust. 3 ustawy, ponieważ ul. [...] nie miała statusu "dotychczasowej drogi wojewódzkiej" w rozumieniu tego przepisu. Błędnie interpretuje przepis art. 103 ust. 3 ustawy Gmina W. działająca jako miasto na prawach powiatu wskazując, że dotychczasowe drogi nie zaliczone do kategorii dróg krajowych i wojewódzkich stają się drogami powiatowymi. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że nie chodzi o jakiekolwiek dotychczasowe drogi (ciągi komunikacyjne), lecz o dotychczasowe drogi publiczne, wymienione w innych aktach prawnych, niż rozporządzenie zawierające wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, o którym mowa w art. 103 ust. 1 ustawy. Nie można też się zgodzić ze skarżącą, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy, aby uznać ul. [...] jako ulicę położoną w ciągu dróg wojewódzkich istniejących przed dniem 1 stycznia 1999 r. - ul. [...], w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 1037/10 (opubl. CBOSA) ulice leżące w "ciągu dróg" wymienionych w ust. 1 art. 2 ustawy o drogach publicznych - to ulice leżące wzdłuż pasa drogowego, tj. nie łączące dwie drogi publiczne, ale leżące w ich "ciągu" (biegu drogi publicznej). Z załączonych do akt sprawy map wynika, że ul. [...] nie leży wzdłuż pasa drogowego ul. [...], ale łączy się z tą drogą tworząc z nią skrzyżowanie w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.). Zdaniem Sądu, nie można pominąć tego, że celem przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie jest nadanie odpowiedniej kategorii z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ulicy leżącej w ciągu innej ulicy, obu położonych na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy. Celem tego przepisu jest potwierdzenie statusu prawnego ulicom położonym w miastach na obszarach zabudowanych lub przeznaczonych do zabudowy (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), które stanowią kontynuację sieci dróg publicznych odpowiedniej kategorii przebiegających na terenach niezabudowanych (zwykle na obrzeżach miast). W sytuacji regionalnej drogi wojewódzkiej, która przecina miasto (w tym teren zabudowany lub przeznaczony pod zabudowę) przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych gwarantuje ciągłość statusu prawnego drogi wojewódzkiej, również na obszarze miasta (w strefie zabudowanej lub przeznaczonej do zabudowy). Gdyby w ustawie o drogach publicznych nie było regulacji z art. 2 ust. 2, a w danym mieście ulice leżące w ciągu drogi wojewódzkiej nie miałyby nadanego odpowiednim aktem statusu drogi publicznej, wówczas droga wojewódzka kończyłaby się na obszarze miasta w strefie zabudowy lub przeznaczonej pod zabudowę, a więc nie miałaby dalszej kontynuacji poza obszarem zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy w innej części miasta, co przeczyłoby jej regionalnemu charakterowi. Biorąc powyższe pod uwagę zasadnie Minister Skarbu Państwa uznał, że Gmina W. działając jako miasto na prawach powiatu nie mogła nabyć z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność przedmiotowej nieruchomości jako części drogi powiatowej w trybie art. 60 ust. 1 ustawy, skoro droga ta przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie stanowiła drogi publicznej o statusie drogi krajowej lub wojewódzkiej, a w związku z tym przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zarządzana przez państwową jednostkę drogową, o której mowa w art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. Mając to wszystko na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.