II OSK 1877/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 37/12 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 37/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w zakresie aktualizacji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. na obszarze W. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że ww. skarga jest niedopuszczalna, bowiem w niniejszej sprawie organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla W. jest Rada Gminy W., a nie Prezydent. Z art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że wójt, burmistrz czy prezydent miasta wykonują czynności przygotowawcze w postaci analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do aktualizacji studium i planów miejscowych. Dokonanie tych czynności oraz ich zakres pozostają jednak poza kontrolą legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd nie może zobowiązać wójta, burmistrza czy prezydenta miasta do dokonania takich czynności. Zatem bezczynność można zarzucić Radzie Gminy, bowiem na niej spoczywa obowiązek zarówno uchwalenia studium jak i jego aktualizacji. Skargą kasacyjną A. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Prezydentowi W. nie można zarzucić bezczynności w zakresie niezrealizowania ustawowych obowiązków mających na celu zapewnienie aktualności studium; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie prześledzenia na podstawie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia analizy, którą sąd przeprowadził w celu nieuwzględnienia zarzutów skargi dotyczących czynności Prezydenta W. podjętych z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższy przepis stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie są trafne. Skarżący kasacyjnie, w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Prezydentowi W. nie można zarzucić bezczynności w zakresie niezrealizowania ustawowych obowiązków mających na celu zapewnienie aktualności studium. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określona w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy dokonywana przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta nie należy do żadnej z wymienionych powyżej kategorii spraw, a więc nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, w tym skarga na bezczynność, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że omawiana analiza stanowi wyłącznie czynność poprzedzającą dokonanie przez Radę Gminy oceny aktualności studium i podjęcie przez ten organ stosowanej uchwały, o której mowa w ust. 2 art. 32 ww. ustawy. Zwrócić należy w tym miejscu również uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1773/08, w którym wskazano na charakter samej uchwały w sprawie aktualności studium, której uchwalenie poprzedza przeprowadzenie będącej przedmiotem niniejszego postępowania analizy. W wyroku tym wskazano, że uchwała ta nie dość, że jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, to nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawo-planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli. Jej celem jest przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak aby funkcjonujące akty planistyczne nie zatracały waloru aktualności. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuzasadniony. Na uwzględnienie nie zasługuje również drugi z podniesionych przez skarżącego zarzutów. Stwierdzenie przez Sąd I instancji niedopuszczalności skargi i odrzucenie jej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uniemożliwiło merytoryczne jej rozpatrzenie. Odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie do przyczyn odrzucenia skargi jest zatem zgodne z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.