II SA/Kr 271/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.J. , A.J. na uchwałę Rady Gminy Lipinki z dnia 3 lutego 2005 r. nr XXVIII/157/05/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala. wyroku z dnia 30 kwietnia 2012r. Rada Gminy Lipinki uchwałą nr XXVIII/157/05/2005 z dnia 3 lutego 2005r. zatwierdziła "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki" (Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego nr 167, poz. 1069 z dnia 23 marca 2005r.). Pismem z dnia 16 stycznia 2012r. skargę na w/w uchwałę złożyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie A. i A.J. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata W.G. , wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej dz.ew.[...] położonej w miejscowości Rozdziele oraz o zasądzenie od Rady Gminy Lipinki na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarga została poprzedzona wezwaniem skarżących Rady Gminy Lipinki do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bezskuteczne. W uzasadnieniu skargi napisano, że zaskarżona uchwała była niezgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki (przyjętego uchwałą Rady Gminy Lipinki nr XXI/166/2000 z dnia 30 czerwca 2000r.) albowiem nie zawierała w określeniu przeznaczenia działki nr [...] (będącej własnością skarżących) w planie, jej funkcji mieszkalnej w rozumieniu utrzymania zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zapisami studium i zgodnie ze stanem faktycznym, co w konsekwencji doprowadziło w ocenie skarżących do naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem, zgodność planu ze studium była jedną z zasad planowania przestrzennego. Odnośnie interesu prawnego wskazano w skardze, że skarżący są współwłaścicielami, na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości położonej w miejscowości Rozdziele gmina Lipinki, określonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. [...] i że "uzasadnia to interes prawny skarżących do złożenia skargi" W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Lipinki (dalej jako "Rada") stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżących i wnosi o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzeni od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, iż zgodnie z postanowieniami studium, przedmiotowa działka skarżących o nr [...] położona była w przyrodniczej strefie "G" z ustalonymi preferencjami i aktywnościami gospodarczymi i zaplecza technicznego z utrzymaniem zabudowy mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Lipinki zatwierdziła projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy, dla działki [...] ustalono przeznaczenie - jako teren działalności produkcyjnej o wysokiej intensywności (14 PPw) oraz tereny zadrzewień, także tereny zalewowe i narażone na zalewanie. Dalej Rada podniosła, że zgodnie z przepisami szczegółowymi planu (§ 5 B. 3. "Ustalenia dla wszystkich terenów działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania"), na terenach 14 PPw obowiązywały następujące zasady zagospodarowanie terenów: 1. "Przeznaczenie podstawowe terenu - działalność przemysłowa; Przeznaczenie dopuszczalne terenu - składowanie, magazynowanie; 3. Istniejące obiekty utrzymuje się, z możliwością ich przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych". Wobec powyższego, zdaniem Rady, zaskarżona uchwała w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie była niezgodna z treścią studium gdyż wbrew twierdzeniom skarżących zawierała w określeniu przeznaczenia działki - utrzymanie dotychczasowych obiektów, z możliwością ich przebudowy i nadbudowy, dopuszczając także utrzymanie zabudowy mieszkalnej jeżeli oczywiście na tym terenie taka zabudowa się znajdowała. W ocenie Rady nie mieli także racji skarżący iż na przedmiotowej działce znajdował się budynek mieszkalny, gdyż budynek w którym zamieszkiwali miał funkcję administracyjno-biurową, a nie mieszkalną. Rada podkreśliła - co jej zdaniem jednoznacznie wynikało z Decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 30 maja 2008r. znak [...] - iż nie dokonano zgodnie z wymogami prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku posadowionego na działce [...] z administracyjnego - biurowego na mieszkalny. W opinii Rady powyższe ustalenie miały istotnie znaczenie z uwagi na nieprawdziwe twierdzenie skarżących, iż na działce ew. o nr [...] znajdował się budynek mieszkalny. Rada stwierdziła, że fakt, iż budynek o nr [...] zamieszkiwali skarżący - nie czynił z niego budynku mieszkalnego zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W konkluzji wskazano, iż Rada Gminy Lipinki przed uchwaleniem planu w sposób prawidłowy i odpowiadający prawdzie stwierdziła jego zgodność z ustaleniami studium i nie doszło do naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes prawny skarżącego, uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Lipinki Nr XXVIII/157/05/2005 z dnia 3 lutego 2005r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki, zwanej w skrócie "planem miejscowym". Skarżący w swojej skardze domagają się stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części obejmującej dz. ew. [...] położoną w miejscowości Rozdziele podnosząc, że zaskarżona uchwała była w tej części niezgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania, występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Lipinki w dniu 1 grudnia 2011 r. Skargę wnieśli w dniu 16 stycznia 2012 r. z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05). W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżących argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżących już został naruszony lub w inny sposób ograniczony. Na tą okoliczność skarżący podnoszą, że naruszenia interesu prawnego we wniesieniu skargi, skarżący upatrują w tym, że są współwłaścicielami, na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości położonej w miejscowości Rozdziele gmina Lipinki, określonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. [...] i że "uzasadnia to interes prawny skarżących do złożenia skargi" Ponadto na rozprawie w dniu 24.04.2012 roku, na pytanie Sądu pełnomocnik skarżących dodatkowo oświadczył i doprecyzował, że skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, że zaskarżone przepisy planu miejscowego doprowadziły do wydania przez Starostę Gorlickiego decyzji z dnia 30.05.2008 roku, znak: [...], którą to decyzją wydaną po wznowieniu postępowania, Starosta Gorlicki uchylił własną decyzję z dnia 3.09.2007 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. " przebudowa dachu i termoizolacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Rozdzielu na dz. nr [...]" i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla w/w przedsięwzięcia (k [...]). Sąd przytoczył wszystkie podniesione w tym zakresie wątki argumentacji skarżących, zamieszczone i w skardze i na rozprawie. To przytoczenie służy ustaleniu, czy argumentacja podnoszona przez skarżących dotyczy lub może dotyczyć naruszenia ich interesu prawnego. Wykazanie bowiem naruszenia tego interesu warunkuje przejście do dalszego etapu rozpoznawania sprawy. Skarga oparta o konstrukcję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, którą każdy może skutecznie wnieść. Jest to skarga, która przysługuje tylko takiemu podmiotowi, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Sąd oceniając argumentację skarżących, jak i z urzędu badając sprawę, nie podziela stanowiska skarżących, że ich interes prawny został naruszony. Żaden z paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza bowiem żadnego prawa, w tym prawa własności skarżących do działki nr [...] w Rozdzielu. Sama okoliczność, że skarżący posiadają swoją działkę w obszarze uchwalonego planu miejscowego nie stanowi natomiast samoistnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie przysługującego im prawa lub obowiązku. W przeciwnym razie skuteczne skargi na plan miejscowy mogliby wnosić wszyscy właściciele terenów objętych tym planem tylko z tego powodu, że rada gminy taki plan uchwaliła, a nie z tego powodu, że postanowienia takiego planu naruszają ich chroniony prawem interes prawny. Byłoby to więc przyjęcie innej wykładni (contra legem), niż wynika to z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżących stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. W tej zaś sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżących wobec ich działki. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących należy stwierdzić, że kwestionowane przez nich ustalenia umożliwiają skarżącym korzystanie, bądź rozporządzanie ich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Uzasadniając to stanowisko należy wskazać, że decyzja Starosty Gorlickiego z dnia 30.05.2008 roku, znak: [...], którą to decyzją wydaną po wznowieniu postępowania, Starosta Gorlicki uchylił własną decyzję z dnia 3.09.2007 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. " przebudowa dachu i termoizolacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Rozdzielu na dz. nr [...]" i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla w/w przedsięwzięcia zapadła, ponieważ w ocenie tego organu, z zebranego w sprawie przez ten organ materiału dowodowego wynika, że odnośnie budynku skarżących nie dokonano zgodnie z wymogami prawa budowlanego zmiany sposobu jego użytkowania na mieszkalny, ma on nadal funkcję administracyjno-biurową, natomiast załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt, dotyczył budynku mieszkalnego, a nie budynku administracyjno-biurowego. W końcowej części uzasadnienia organ ponadto wprost wskazał, że istniała możliwość wydania nowej decyzji pozwalającej na budowę obejmującej ten sam zakres robót, ale inwestor nie dokonał stosownej korekty projektu budowlanego na dotyczący budynku o funkcji administracyjno-biurowej. O ile w uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył postanowienia planu miejscowego obejmujące teren, na którym znajduje się działka skarżących, wskazując że "istniejące obiekty utrzymuje się, z możliwością ich przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych" i w pewnym marginalnym zakresie na nie się powołał, to jednak analiza całego uzasadnienia decyzji, wskazuje w stopniu nie budzącym żadnych wątpliwości na to, że przyczyną niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia było to, iż zdaniem organu budynek należący do skarżących ma nadal funkcję administracyjno-biurową, a przedłożony projekt dotyczył budynku mieszkalnego. Takie rozstrzygnięcie nie pozostaje zatem w związku z postanowieniami planu miejscowego, który nie zabrania, ani nie ogranicza możliwości m.in. przebudowy budynku skarżących. Dodać przy tym należy, że organ administracji ustalił, iż teren na którym znajduje się działka skarżących, miał takie samo przeznaczenie w poprzednio obowiązującym, jak i w planie miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwałą nr XXVIII/157/05/2005 z dnia 3 lutego 2005r. Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślić należy, że jak wynika ze stanowiska pełnomocnika skarżących (k. [...]), ok. roku 1997 doszło do zmiany przeznaczenia budynku należącego do skarżących z funkcji administracyjno-biurowej, na mieszkalną i mimo stanowiska Starosty Gorlickiego wyrażonego w w/w decyzji, budynek ten zdaniem skarżących jest z formalnego punktu widzenia budynkiem mieszkalnym. Skoro tak, to zaskarżona uchwała w przedmiocie planu miejscowego w żadnym stopniu nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia skarżący mogą dochodzić na drodze postępowania administracyjnego, które powinno być poprzedzone wnikliwie ustalonym stanem faktycznym. Postanowienia samego planu miejscowego w żadnym stopniu nie naruszają natomiast ich interesu prawnego. Sąd jeszcze raz wskazuje, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Artykuł ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Również sam fakt, że skarżący są właścicielem danej nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi samodzielnej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie naruszenia ich interesu prawnego. Istotnym jest bowiem przede wszystkim to, że to sami skarżący muszą wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. To bowiem sami skarżący – a nie Sąd - ma wskazać, dlaczego uważają, że uchwalony plan miejscowy narusza ich interes prawny. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście plan miejscowy narusza prawnie chronione dobra skarżących. Sąd w tej sprawie nie tylko wziął pod uwagę stanowisko i argumentację skarżących, ale i z urzędu zbadał, czy ich interes prawny został naruszony. W ocenie Sądu naruszenia tego interesu nie ma. Rekapitulując należy wskazać, że zaskarżony plan miejscowy nie naruszył prawnie chronionego uprawnienia (prawa) skarżących i niezależnie od ich twierdzeń nie nastąpiło naruszenie przysługującego im dotychczas zakresu uprawnień wynikających z prawa własności działki nr [...] w Rozdzielu. Tym samym Sąd w tej sprawie zobowiązany był, wobec nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę - stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddalić.