II SA/Wr 939/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w K odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K na okres od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r., przedłożonych przez A Spółka z o. o. z siedzibą w B (dalej jako A), z powodu ich niegodności z przepisami. W § 1 ust. 2 organ stanowiący wskazał, że szczegółowe wyjaśnienie przyczyn odmowy stanowi załącznik do uchwały. W załączniku będącym uzasadnieniem do takiego stanowiska, Rada wskazała, że po dokonaniu czynności kontrolnych przedłożonej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, póz. 858 ze zm. zwanej dalej u.z.w.o.ś) ustaliła, że we wniosku o ich zatwierdzenie (który wpłynął do Urzędu Miejskiego w K 22 czerwca 2011 r.) dokonano przyjęcia nieprawidłowych danych dotyczących okresu obowiązywania taryf oraz kosztów w przedłożonych taryfach. Wniosek spółki wodociągowej zawierał błąd formalny, ponieważ za okres obowiązywania taryfy przyjęto termin od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. Jak wskazała Rada, dnia 23 maja 2011 r. doręczone zostało Spółce A pismo Wojewody Dolnośląskiego [...], zawierające informację o niestwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K, w związku z czym okres obowiązywania obecnych taryf przedłużony powinien być o 90 dni, liczonych od dnia dostarczenia spółce wspomnianego pisma tj. 23 maja 2011 r. Obowiązywanie więc dotychczasowych taryf zostało przedłużone do dnia 21 sierpnia 2011 r. Tymczasem wniosek taryfowy wskazuje datę rozpoczęcia nowej taryfy na dzień 1 września 2011 r. Termin ten tworzy nieprawidłową sytuację wystąpienia przerwy pomiędzy datą zakończenia obowiązywania obecnej taryfy, a datą wprowadzeniem nowej, co w świetle art. 20 ust. 1, w związku z art. 24 ust. 10 u.z.w.o.ś. należy uznać za nieprawidłowe. Ponadto, we wniosku taryfowym nie wykazano jednoznacznie - jak twierdzi organ - kosztów funkcjonowania laboratorium pracującego na rzecz całej spółki, a zgodnie z zasadą celowości ponoszenia kosztów, w myśl ustawy, koszty funkcjonowania laboratorium powinny być ponoszone przez wszystkie oddziały przedsiębiorstwa. Rada odniosła się ponadto do zasadności złożenia 12 lipca 2011 roku "korekty do wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" stwierdzając, że w wyniku weryfikacji przez Burmistrza Miasta K złożonego wniosku stwierdzono nałożenie nieuzasadnionych kosztów na obywateli Miasta. Zakres zmian w korekcie do wniosku obejmował kluczowe elementy (cenę taryf i marżę zysku), dlatego też wymagane było złożenie nowego wniosku (opinia Wojewody Dolnośląskiego wyrażona w piśmie [...]). W skardze A Sp. z o. o. w B, pełnomocnik przedsiębiorstwa zarzucił omówionej uchwale naruszenie art. 24 ust. 5a w zw. z art. 24 ust. 5 u.z.w.o.ś., art. 24 ust. 9a w zw. z art. 24 ust. 5 u.z.w.o.ś., art. 24 ust. 10 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.w.o.ś. Przy tak sformułowanych zarzutach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że uchwała została podjęta w sposób naruszający powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w związku z czym naruszony został istotny interes prawny przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego. Jak twierdzi strona skarżąca, w związku niezaakceptowaniem wniosku o przedłużenie obowiązywania taryfy (z dnia 19 maja 2011 r. Nr [...], taryfa obowiązywała przez okres 90 dni, po czym występuje wyliczenie na podstawie cen i stawek według tejże taryfy. Natomiast po upływie tego terminu przedsiębiorstwo nie pozostawało w zwłoce wobec terminu do złożenia wniosku taryfowego. Ponadto żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków nie nakłada bezwzględnego obowiązku ciągłości w obowiązywaniu taryfy. Istotny z punktu widzenia zasadności skargi jest - zdaniem jej autora - fakt, że wniosek taryfowy został na podstawie art. 24 ust. 2 i 4 u.z.w.o.ś. pozytywnie zweryfikowany przez Burmistrza, który tym samym przedstawił Radzie Miejskiej projekt uchwały o zatwierdzeniu zgłoszonych taryf na dostarczanie wody odprowadzanie ścieków wraz z uzasadnieniem. Organ wykonawczy uznał, że taryfa została sporządzona zgodnie z przepisami prawa oraz, że celowe jest ponoszenie wskazanych w uzasadnieniu wniosku taryfowego kosztów. W skardze zwrócono uwagę, że z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że organ stanowiący nie dokonał sprawdzenia taryf pod względem ich zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz rozporządzania Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rada nie dokonała również weryfikacji złożonej taryfy pod względem jej kompletności. Przywołując orzeczenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 234/11) strona skarżąca zakwestionowała powołanie się przez Radę Gminy w uchwale odmownej jedynie na treść art. 24 ust. 5 u.z.w.o.ś., z uwagi na blankietowy charakter przepisu, a tym samym konieczność wskazania innej, skonkretyzowanej normy, którą naruszono przedstawionym do zatwierdzenia projektem taryfy, a ponadto uzasadnienia na czym owo naruszenie polega. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być - jak twierdzi strona skarżąca - oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzona ona została na podstawie nierzetelnych kalkulacji danych. W dalszej części skargi jej autor wskazał, że w dniu 23 maja 2011 r. przedsiębiorstwo zostało poinformowane przez Wojewodę Dolnośląskiego o braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały Rady z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf. W opinii strony skarżącej wystąpienie Wojewody nie stanowiło rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego informacja o braku możliwości do stwierdzenia nieważności uchwały nie wywołała skutku opisanego w art. 24 ust. 5 a u.z.w.o.ś. Według strony skarżącej, złożenie wniosku taryfowego po upływnie 90 -dniowego terminu wynikającego z art. 24 ust. 5a u.z.w.o.ś. nie może skutkować "automatycznym" brakiem zatwierdzenia taryfy ze strony Rady Miasta. Dokonana zatem przez organ stanowiący interpretacja treści art. 24 ust. 5a u.z.w.o.ś. - która to wykładnia znalazła odzwierciedlenie również w treści pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 września 2011 r. ([...]) jest niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą, obciążającą przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dodatkowym rygorem nie określonym wprost przez ustawę. Ponadto w sprawie określenia terminu obowiązywania taryfy od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. - zdaniem strony skarżącej - zastosowanie znajdzie art. 114 kc, zgodnie z którym "Jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści, a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć". Zgodnie z tą regułą, przykładowy termin nieciągły rozpoczęty 1 września 2011 r. i wyznaczony na 1 rok zakończy się z upływem 31 sierpnia 2012 r. (24.00). W następnym dniu 1 września 2012 r. będzie już po upływie takiego terminu. Art. 112 kc - na który powołuje się Rada Miasta - zawiera definicję terminu ciągłego i w przypadku taryf z powyższego przykładu w dniu 1 września 2012 r. obowiązywałyby 2 ceny. Jak twierdzi strona skarżąca takim postępowaniem organ stanowiący naruszył w sposób istotny art. 24 ust. 10 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.w.o.ś., poprzez sformułowanie zarzutu niewłaściwego określenia okresu obowiązywania taryfy zgłoszonego we wniosku taryfowym tj. od dnia 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. Odnosząc się do kosztów funkcjonowania laboratorium, strona skarżąca oświadczyła, że funkcjonuje ono od 1997 r. po wejściu B Sp. z o.o. w skład A Sp. z o.o., laboratorium prowadzi badania wody i ścieków dla wszystkich oddziałów spółki, które rozliczane są notami wewnętrznymi. Przychody związane ze świadczeniem usług na rzecz pozostałych oddziałów spółki A pomniejszają koszty funkcjonowania laboratorium. Wszyscy wspólnicy - Gminy uczestniczące w A Sp. z o.o. wyraziły zgodę na podleganie laboratorium bezpośrednio pod Zarząd Spółki w celu zwiększenia dochodów i pozyskiwaniu nowych klientów. Ponadto laboratorium w K świadczy również odpłatne usługi na rzecz podmiotów zewnętrznych, również te przychody pomniejszają koszty funkcjonowania laboratorium. Laboratorium koszty własnego funkcjonowania pokrywa z uzyskanych przychodów i nie obciąża ani mieszkańców Gminy K ani innych Gmin uczestniczących w A. W związku z tym funkcjonowanie laboratorium jest obojętne dla ustalania wysokości taryfy. W odpowiedziach na skargę skierowanych przez pełnomocnika Gminy K oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej w K, zwrócono się o oddalenie skargi. Z uwagi na tożsamą treść obu odpowiedzi zostaną one omówione łącznie. Uzasadniając swe stanowisko organ przedstawił na wstępie kontrargumentację odnoszącą się do wniosku przedsiębiorstwa o przedłużenie obowiązywania taryf, co z uwagi na przedmiot skargi, pozostaje poza zakresem sprawy będącej przedmiotem niniejszych rozważań. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada podniosła, że wskazany przez przedsiębiorstwo wodociągowe we wniosku o zatwierdzenie taryfy termin rozpoczęcia jej obowiązywania (tj. 1 września 2011 r.), tworzy nieprawidłową sytuację wystąpienia przerwy pomiędzy datą zakończenia obowiązywania obecnej taryfy (21 sierpnia 2011 r.), a datą wprowadzenia nowej (1 września 2011 r.). Okoliczność ta stanowiła podstawę do przyjęcia przez organ stanowiący uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. Są one bowiem - zdaniem Rady - nieprawidłowe i niezgodne z obowiązującymi przepisami (art. 20 ust. l i art. 24 ust. 10 ustawy) z tych względów należało odmówić ich zatwierdzenia. Zdaniem organu potwierdza to również fakt, że Wojewoda Dolnośląski, w toku postępowania nadzorczego - nie stwierdził istotnego naruszenia prawa w zakresie dotyczącym podjęcia zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru stwierdził jedynie, że Rada liczyła dziewięćdziesięciodniowy termin przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf od dnia otrzymania przez przedsiębiorstwo pisma Wojewody o braku możliwości stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, tymczasem termin ten powinien być liczony po upływie trzydziestodniowego okresu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę. Z uwagi jednak na fakt, że termin liczony przez Radę Miejską był tożsamy z upływem trzydziestodniowego okresu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski uznał, że brak jest istotnego naruszenia prawa w tym zakresie i nie stwierdził tym samym nieważności kontrolowanej uchwały. W odpowiedziach na skargę podniesiono ponadto, że wniosek przedsiębiorstwa zawierał również inne błędy i nieprawidłowości. W szczególności we wniosku taryfowym nie wskazano jednoznacznie kosztów funkcjonowania laboratorium wody i ścieków w K pracującego na rzecz całej Spółki (wszystkich jej oddziałów), w związku z czym nie można było ustalić, czy i w jakim zakresie koszty działania laboratorium w K obciążą taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla Miasta K. Jak wskazują autorzy odpowiedzi na skargę, strona skarżąca w dniu 12 lipca 2011 r., złożyła pismo zawierające korekty do wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzanie ścieków. Przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne dokonało korekty, w wyniku weryfikacji przez Burmistrza Miasta omawianego wniosku w zakresie kluczowych jego elementów, tj. ceny taryf i marży zysku, stąd też - zdaniem Rady - koniecznym było złożenie nowego wniosku i tak też powyższa korekta została potraktowana (jako nowy wniosek). Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. strony podtrzymały swe stanowisko prezentowane na wcześniejszych etapach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz.270 - zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Godzi się dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy – sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą prawną. Według art. 147 § 1 u.p.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, prowadzi do stwierdzenia ich nieważności lub do stwierdzenia, że wydane one zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak też przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu, niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowy (legalny), jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. W niniejszej sprawie takiej właśnie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miejskiej w K o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków za okres od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. Uchwała ta została zaskarżona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści ww. przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (postanowienie z dnia 26 października 1996 r. III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, Nr 8,poz. 125). Z akt sprawy wynika, że spełniony został również warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarżąca Spółka pismem z dnia 22 września 2011 r. wezwała Radę Miejską w K do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. W ustawowym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi co do sposobu załatwienia przedmiotowego wezwania – zatem okazało się ono bezskuteczne. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza również interes prawny strony skarżącej. Spółka jako wnioskodawca posiadający zgodę na prowadzenie na terenie Gminy usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest bowiem adresatem przedmiotowej uchwały, zatem już choćby z tego względu należy przyjąć, że odmowa zatwierdzenia przedstawionych przez nią taryf narusza jej interes prawny. Spełnienie przedstawionych wyżej warunków dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. otwiera drogę do oceny legalności zaskarżonej uchwały. W świetle regulacji zawartej w ww. przepisie obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę zaskarżoną z wykorzystaniem tej normy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego a więc, gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie powyższe kryteria nie zostały spełnione. Jako podstawę kwestionowanej uchwały wskazano przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 z późn zm. – zwanej w dalszej części wyroku, u.z.w.o.ś). Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu, do kompetencji rady gminy należy także uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf, przy czym jedyną przesłanką podjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niegodnie z przepisami. Brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 ustawy jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Aby zatem ocenić, czy taryfy zostały sporządzone "niezgodnie z przepisami" należy sięgnąć do norm, które wyznaczają standardy legalności taryf lub inaczej, określają standardy według których mają one być sporządzone. To zaś oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy te mogą być wskazane w samej uchwale lub też w jej uzasadnieniu. Z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały umieszczonego w załączniku nr 1 wynika, że Rada odmówiła zatwierdzenia taryf ze względu na błędne określenie okresu ich obowiązywania, czym – w jej ocenie - naruszono przepisy art. 20 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 10 u.z.w.o.ś. Przyczyną odmowy zatwierdzenia taryf było również to, że we wniosku taryfowym nie wykazano jednoznacznie kosztów funkcjonowania laboratorium, które - zgodnie z zawartą w ustawie zasadą celowości ponoszenia kosztów - powinny być ponoszone przez wszystkie oddziały Spółki. Nadto, zdaniem Rady, zmiana istotnych elementów wniosku jakimi są cena i marża zysku, wymagała złożenia nowego wniosku a nie korekty, którą to przedstawiono organowi wykonawczemu gminy w dniu 12 lipca 2011 r. Analizując przedstawione przyczyny odmowy zatwierdzenia taryf w pierwszym rzędzie rozważyć należało, czy ustalenie obowiązywania nowych taryf od dnia 1 września 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. należy kwalifikować jako naruszenie standardów stanowiących o sporządzaniu taryf niezgodnie z przepisami. Zasady sporządzania taryf określone zostały w rozdziale 4 u.z.w.o.ś. Według art. 20 ust. 1 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfy na 1 rok. Powyższa zasada skorelowana została z przepisem art. 24 ust. 10 który stanowi, że taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a. Ustawodawca przewidział zatem wyjątki od rocznej zasady obowiązywania taryf określając jednocześnie sytuacje, w których z mocy ustawy lub też w wyniku odpowiedniej uchwały rady gminy, czas obowiązywania dotychczasowych taryf ulega przedłużeniu. Regulacja zawarta w art. 24 ust. 10 i wskazane w nim wyjątki ustawowe dotyczą głównie procedury zatwierdzania taryf, jednak nie mogą być pominięte przy sporządzaniu taryf i określeniu początku okresu ich obowiązywania w danym roku. Jeżeli zatem okres obowiązywania dotychczasowych taryf zostanie przedłużony, to bieg terminu obowiązywania nowych taryf powinien się rozpocząć się bezpośrednio po upływie przedłużonego terminu obowiązywania dotychczasowych taryf. Do takiego wniosku prowadzi wykładania systemowa i celowościowa przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Szereg rozwiązań prawnych dotyczących zatwierdzenia taryf, zawartych w przepisach art. 24 ust. 2, ust. 5, ust. 5 a, ust. 5b, ust. 8, ust. 9a, ust. 11 czy też art. 24 a jednoznacznie wskazuje bowiem, że zamiarem ustawodawcy było zapewnienie ciągłości obowiązania taryf, nawet jeżeli taka zasada nie została wprost wyartykułowana w przepisach ustawy. W tym kontekście istotne również jest, że według przyjętego w art. 26 ustaw, systemu rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcami usług prowadzone są wyłącznie na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Tym samym brak obowiązujących taryf dla całego okresu rozliczeniowego lub jego części, powodować może istotne problemy z dokonaniem rozliczenia, co z kolei może prowadzić do sporów pomiędzy odbiorcami usług a przedsiębiorstwem. Spory takie musiałby być rozstrzygane na drodze postępowania sądowego przy zastosowaniu regulacji zawartych w przepisach Kodeksu cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2010 r., I CSK 449/09., LEX nr 688854.). Jak jednak wynika z art. 1, celem u.z.w.o.ś, jest między innymi ustalenie zasad ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Regulacje ustawy mają zatem chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne a ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Jest ona realizowana między innymi przez prowadzenie przez organy gminy kontroli wysokości stosowanych cen i opłat. Aby umożliwić przeprowadzenie realnej kontroli w tym zakresie ustawodawca powierzył organom gminy kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwo. Wykładnia celowościowa analizowanej ustawy prowadzi zatem do wniosku, że skoro ustawodawca dopuszcza rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwami a odbiorcami świadczonych przez nich usług jedynie na podstawie taryf – co do zasady – skontrolowanych i zweryfikowanych przez organy gminy, to przyjmuje on również ciągłość obowiązywania tych taryf. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że ustawa nie nakłada bezwzględnego obowiązku ciągłości w obowiązywaniu taryf. Przyjęcie takiego założenia jest znaczące dla dalszych rozważań dotyczących prawidłowości określenia terminu obowiązywania taryf w przedstawionej do zatwierdzenia w niniejszej sprawie taryfie. Istota problemu sprowadza się zaś przede wszystkim do kwestii interpretacji przepisu art. 24 ust. 5a omawianej ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wynika bowiem, że Rada stwierdzając naruszenie art. 24 ust. 10 ustawy, odwołała się i zastosowała przepis art. 24 ust. 5 a tego aktu (wprowadzający wyjątek od rocznego obowiązywania taryfy) wskazując, że "okres obowiązywania obecnych taryf przedłużony powinien być o 90 dni liczonych od dnia doręczania Spółce wyżej wymienionego rozstrzygnięcia nadzorczego". Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wystąpiło z wnioskiem z dnia 4 maja 2011 r. o zatwierdzenie taryf za okres od 14 maja 2011 r. do dnia 13 maja 2012 r. Uchwałą z dnia 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta w K odmówiła zatwierdzenia tych taryf. Spór który powstał pomiędzy stronami, dotyczy przede wszystkim skutków jakie wywołała uchwała z dnia 13 kwietnia 2011 r. w świetle regulacji zawartej w art. 24 ust.5a ww. ustawy. Przepis ten reguluje bowiem kwestię przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf stanowiąc, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. W literaturze przedmiotu wskazuje się na szereg wątpliwości i trudności związanych z interpretacją przytoczonej regulacji (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ABC 2011 – wraz z przywołaną tam literaturą). Zdaniem Sądu zastosowanie tylko wykładani gramatycznej ww. przepisu nie jest wystarczające dla jego prawidłowego odczytania i zastosowania. Wątpliwości dotyczą bowiem kwestii liczenia terminu przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf w sytuacji, gdy organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Ustawodawca początek biegu 90 dniowego terminu wiąże z datą doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Taki sposób liczenia terminu odnosi się jedynie do sytuacji w której organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w odniesieniu do uchwały o zatwierdzeniu taryf. Problem pojawia się jednak w przypadku, gdy organ nadzoru nie podejmie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf. Przepis stanowi, że w takim przypadku czas obowiązywania dotychczasowych taryf również ulega przedłużeniu o 90 dni, jednak rodzi się problem związany z ustaleniem początku biegu tego terminu. Strona skarżąca wskazując na powyższą okoliczność wywodzi, właśnie z tego względu, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania i Rada nie mogła się na niego powołać przy obliczaniu terminów obowiązywania nowych taryf. Według strony omawiana regulacja może być stosowana wyłącznie w sytuacji gdy, zostanie wydane rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu stanowiska takiego, opartego wyłączenie na wykładni gramatycznej, nie można jednak podzielić. Przyjęcie poglądu, że brak w takim przypadku możliwości zastosowania ustawowego terminu 90 dni dla przedłużenia dotychczasowych taryf, tworzyłoby bowiem sytuację, w której po podjęciu uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, co do której nie zapadanie rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, nie będą obowiązywały żadne taryfy, co w ocenie Sądu pozostawałoby w sprzeczności z wynikającą z ustawy zasadą ciągłości obowiązywania taryf a tym samym nie pozwalałoby na realizację jednego z podstawowych celów ustawy, którym jest ochrona odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i opłat. Również zasada racjonalności ustawodawcy nie pozwala na przyjęcie prezentowanego przez skarżącego założenia o niestosowaniu omawianej regulacji w okolicznościach niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem ustawodawca postanowił w omawianym przepisie wprost, że w przypadku podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, termin obowiązywania dotychczasowych taryf ulega z mocy prawa przedłużeniu o 90 dni, to nie można zasadnie twierdzić, że po podjęciu przez radę uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf nie zakwestionowanej następnie przez wojewodę, reguła ta nie będzie znajdować zastosowania. Przeszkodą dla jej stosowania nie może być fakt, że ustawodawca nie określił wprost początku biegu terminu dla przedłużenia dotychczasowych taryf. Jeżeli tekst prawa interpretowany przy pomocy wykładni językowej nie prowadzi do jasnych wyników rozumowania, to konieczne jest sięgnięcie do reguł wykładni pozajęzykowej, charakteryzującej się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym. Zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej prowadzi zaś do wniosku, że w takiej sytuacji omawiany termin winien rozpocząć swój bieg w dniu następującym po dniu do którego obowiązywała uchwała zatwierdzająca dotychczasowego taryfy. Prawidłowo powinien to być więc planowany dzień wejścia w życie taryf w stosunku do których zaistniała uchwała negatywna. Taka wykładnia zapewnia nieprzerwane obowiązywanie taryf. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne składając wniosek taryfowy z dnia 22 czerwca 2012 r. winno było określić termin obowiązywania nowych taryf mając na uwadze konsekwencje wynikające z omawianego wyżej przepisu. Tymczasem ustalenie terminu obowiązywania nowych taryf od dnia 1 września 2011 r. świadczy, że przedsiębiorstwo wymogu tego nie uwzględniło. Jeżeli Rada Miejska w K uchwałą z dnia 13 kwietnia 2011 r. odmówiła zatwierdzenia taryf za okres od 14 maja 2011 r. do dnia 13 maja 2012 r. a organ nadzoru nie stwierdził nieważności tej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym, to termin 90 dniowy o którym mowa w art. 24 ust. 5a omawianej ustawy powinien rozpocząć swój bieg w dniu 14 maja 2011 r. (i trwać do dnia [...] r.). W uchwale z dnia 13 kwietnia 2011 r. organ stanowiący gminy odmówił jednak zatwierdzenia taryf ze względu na błędne określenie terminu obowiązywania tych taryf wskazując, że jego początek powinien stanowić dzień 18 maja 2011 r. a nie dzień 14 maja 2011 r., jak określiło to przedsiębiorstwo we wniosku. W takiej sytuacji, możliwe jest również przyjęcie, że termin obowiązywania dotychczasowych taryf przedłużony o 90 dni kończył się z dniem 18 sierpnia 2011 r. Reasumując stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale rada odmawiając zatwierdzenia traf i oceniając czy sporządzone one zostały zgodnie z przepisami prawidłowo przyjęła, że istnieje konieczność uwzględnienia art. 24 ust. 5a i wynikających z niego konsekwencji przy sporządzaniu trafy i ustalaniu okresu jej obowiązywania, aczkolwiek wadliwie wiązała początek terminu przedłużenia dotychczasowych taryf z dniem doręczenia Spółce pisma Wojewody zawierającego informację o nie stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 13 kwietnia 2011r . Niewątpliwie pismo to nie mogło być uznane za rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody i fakt jego doręczenia przedsiębiorstwu nie rodził skutku rozpoczęcia biegu terminu. Wskazana wadliwość nie miała jednak wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, skoro trafnie przyjęto, że ustalenie daty rozpoczęcia nowej taryfy na dzień 1 września 2011 r. jest nieprawidłowe i tworzy wadliwą sytuację wystąpienia przerwy pomiędzy datą zakończenia obecnej taryfy a datą wprowadzenia nowej. Taka sytuacja narusza regulację zawartą w art. 24 ust. 5a ustawy przez jej nieuwzględnienie a w konsekwencji prowadzić też musi do naruszenia art. 24 ust. 10 w zakresie w jakim przepis ten wprowadza wyjątki od rocznego okresu obowiązywania taryfy. Argumentacja zawarta w kwestionowanej uchwale wskazuje jednoznacznie, że pomimo, iż Rada wskazała na naruszenie art. 24 ust. 10 ustawy, to podstawy odmowy zatwierdzenia taryf oparła też na regulacji zawartej w art. 24 ust. 5a. Wobec przedstawionej wyżej argumentacji Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Radę Miejską w K przepisu art. 24 ust. 5 a oraz art. 24 ust. 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na akceptację nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 24 ust. 9a ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf na okres nie dłuższy niż rok w drodze uchwały rady gminy podejmowanej na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Przepis ten nie był stosowany przez radę przy podjęciu zaskarżonej uchwały i nie stanowił podstawy dla odmowy zatwierdzenia taryf, tym samym nie mógł być naruszony kwestionowanym aktem. Odrębną kwestią – nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy – jest natomiast podnoszona przez skarżącego kwestia bezczynności Rady w rozpoznaniu wniosku przedsiębiorstwa złożonego na podstawie art. 24 ust. 9 a ustawy. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu ustawa nie określa skutków niepodjęcia przez radę uchwały w zakresie takiego wniosku (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ABC 2011). Brak zatem podstaw do twierdzenia, że bezczynność rady w tym względzie powoduje przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf. Fakt złożenia przez przedsiębiorstwo ww. wniosku i bezczynności rady w tym zakresie nie ograniczał również działania art. 24 ust. 5a stanowiącego o ustawowym przedłużeniu obowiązywania dotychczasowych taryf o 90 dni. Należy natomiast zgodzić się ze skarżącym, że wskazując jako przyczynę odmowy zatwierdzenia taryf brak jednoznacznego określenia we wniosku taryfowym kosztów funkcjonowania laboratorium, Rada nie wskazała który konkretnie przepis prawa został w związku z powyższym naruszony i na czym owo naruszenie polega. Z tego względu nie jest możliwie przeprowadzenie dokładnej kontroli w tym zakresie. Zdaniem Sądu podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf nie mógł też stanowić fakt złożenia przez Spółkę korekty do wniosku o zatwierdzenie taryf. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że korekta ta została wniesiona w wyniku weryfikacji wniosku przez organ wykonawczy gminy. Zgodnie z ustawą ( art. 24 ust. 1 -3) zadaniem organu wykonawczego gminy – po złożeniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf – jest sprawdzenie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie przepisami ustawy, oraz zweryfikowanie kosztów o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy (tj kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf), pod względem celowości ich ponoszenia. Co istotne ustawa nie określa w jaki sposób ma wyglądać realizacja tych zadań przez organ wykonawczy gminy zarówno co do oceny legalności taryfy jak i weryfikacji kosztów. Tym samym nie można wykluczyć takiej możliwości, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji organ wykonawczy gminy stwierdzi konieczności wprowadzania do wniosku poprawek i zwróci się do przedsiębiorstwa o ich złożenie. W niniejszej sprawie takie poprawki do wniosku w związku z weryfikacją przeprowadzoną przez organ wykonawczy zostały dokonane. Z żadnego z przepisów ustawy nie można zaś wywieść, że w takiej sytuacji poprawki do wniosku winne być traktowane jako nowy wniosek. Rada stawiając w tym względzie zarzuty w zaskarżonej uchwale nie wskazała również który z przepisów ustawy został naruszony. Fakt, że Sąd nie podzielił argumentacji Rady w przedstawionym wyżej zakresie, nie wpływa jednak na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Prawidłowo bowiem Rada wywiodła, że ustalenie terminu obowiązywania taryf nastąpiło z naruszeniem prawa, a ta okoliczność była wystarczająca do podjęcia uchwały o odmowie ich zatwierdzenia. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.