II SA/Wr 234/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędziowie Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Piechowice z dnia 3 lutego 2011 r. nr 17/V/2011 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Piechowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Miasta Piechowice na sesji w dniu 3 lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr 17/V/2011 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zapatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Miejskiej Piechowice przedłożonych przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. Jako podstawę podjętego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn zm.). W § 1 ww. uchwały Rada postanowiła odmówić zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Miejskiej Piechowice na okres od 3 marca 2011 r. do 2 marca 2012 r. przedłożonych przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. z siedzibą w B. wnioskiem z dnia 22 grudnia 2010 r., zmienionym w dniu 24 stycznia 2011r., którego treść stanowi załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Piechowic, natomiast w § 3 określono datę wejścia w życie uchwały i sposób jej ogłoszenia. Z uzasadnienia ww. aktu wynika, że Rada Miasta Piechowice postanowiła odmówić zatwierdzenia przedmiotowych taryf z uwagi na: nierzetelne dane, nieuzasadniony wzrost kosztów, nierzetelność kalkulacji. Organ stanowiący gminy zakwestionował zasadność zawartej we wniosku kalkulacji dotyczącej marży zysku stwierdzając, że kalkulacja uwzględniająca stratę za rok 2008 r. (na spłatę której przewidziany jest zysk) nie znajduje uzasadnienia we wniosku taryfowym, gdyż Miasto Piechowice przystąpiło do Spółki dopiero w 2009 r. Zdaniem Rady brak również danych dotyczących poziomu wykonania zaplanowanych inwestycji modernizacji i rozwoju urządzeń wodno-kanalizacyjnych przewidzianych w Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Kanalizacyjnych za lata 2010-2013 oraz informacji odnośnie realizacji tych zadań w roku obowiązywania przedłożonych taryf, co uniemożliwia ocenę działalności Spółki i prawidłowe przyjęcie taryf. Wątpliwości Rady Miasta Piechowice budzi również fakt, że Spółka na przestrzeni kilku miesięcy przedstawiła różne wnioski taryfowe z odmienną wysokością taryf, co sprawia wrażenie, że kalkulacja była wykonana nierzetelnie. Niepokój Rady budzi również okoliczność ilościowego ograniczenia sprzedaży wody oraz odprowadzania ścieków przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji w kontekście tego, że zwiększono ilość punktów poboru wody z tytułu odbioru nowej sieci wodociągowej i zwiększono sieć kanalizacyjną. Stwierdzając nieuzasadniony wzrost kosztów Rada podniosła wątpliwości co do celowości ich ponoszenia. Zdaniem organu gminy koszty w wielu pozycjach są bardzo wysokie, co budzi wątpliwości weryfikacyjne, ponieważ nie jest realizowana żadna inwestycja, która uzasadniałaby tak wysoki ich wzrost. W Spółce zbyt wysoki jest również wzrost kosztów wynagrodzeń, ryczałtów samochodowych i diet. Można też zaobserwować nieuzasadniony wzrost zatrudnienia. Rada Miasta Piechowice podkreśliła, że zaproponowana cena wody jest rażąco wygórowana w odniesieniu do cen w innych rejonach Polski, zaś niskie możliwości windykacyjne Spółki świadczą o braku umiejętności zarządzania. Dla odmowy zatwierdzenia taryf nie mniej istotny jest również aspekt społeczny sprawy, gdyż planowania podwyżka może doprowadzić do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez małe rodzinne przedsiębiorstwa. Wojewoda Dolnośląski powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej istotne naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Motywując wniesioną skargę organ nadzoru wskazał, że Burmistrz Miasta Piechowic realizując uprawniania przyznane mu art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dokonał weryfikacji taryf przedłożonych przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. pod względem zgodności z przepisami prawa a także pod względem celowości poniesienia kosztów o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy. Organ wykonawczy gminy uznał, że taryfy sporządzone zostały zgodnie z prawem oraz, że celowe jest poniesienie wskazanych wcześniej kosztów. Zauważył również, że według art. 24 ust. 5 przywołanej ustawy, rada gminy może podjąć zarówno uchwałę zatwierdzającą taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jak też może podjąć uchwałę odmawiającą zatwierdzenia taryf. Istotnym jednakże jest, że odmowa zatwierdzenia taryf może nastąpić wyłącznie w przypadku sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na radzie gminy. Odmawiając zatwierdzenia taryf przedłożonych przez Spółkę Rada Miasta Piechowice powinna była to stanowisko oprzeć wyłącznie na okoliczności niezgodnego z prawem ich sporządzenia, wskazując przede wszystkim naruszenia przepisów ustawy oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886). Skoro przyczyny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawione zostały w jej uzasadnieniu, strona skarżąca stwierdziła, że treść uzasadnienia oraz charakter powołanych w nim argumentów wskazuje, że Rada Miasta Piechowice w tym przypadku nie stwierdziła niezgodności przedłożonych taryf z przepisami prawa . Rada nie przeprowadziła bowiem analizy sporządzonych taryf z uwzględnieniem przepisów ustawy czy też powołanego rozporządzenia. Na brak rozważań w tym zakresie wskazuje nadto treść protokołu V sesji Rady Miasta Piechowice. Podczas dyskusji przed podjęciem uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf, nie odniesiono się kwestii ich zgodności z prawem i tym samym nie przedstawiono okoliczności, które wskazywałby na sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami prawa. W tych okolicznościach Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że nie zachodziły podstawy do uznania przez Radę Miasta Piechowice, że przedstawione jej taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie organu nadzoru, podjęcie uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf - w sytuacji gdy Burmistrz Piechowic przedstawił Radzie wniosek o ich zatwierdzenie i zrealizował wszystkie przesłanki określone przez ustawodawcę a Rada Miasta nie wskazała na naruszenie prawa przy sporządzaniu taryfy - w istotny sposób narusza prawo. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Miasta Piechowice potwierdziła, że istotnie Burmistrz Miasta Piechowice na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dokonał sprawdzenia, czy taryfy zawarte we wniosku z dnia 22 grudnia 2010 r. wraz ze zmianą z dnia 24 stycznia 2011 r. i wieloletni plan modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu Karkonoskiego Systemu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o sporządzone zostały zgodnie z przepisami i dokonał ich weryfikacji pod względem celowości ponoszenia kosztów o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy. Jednakże w ocenie Rady fakt, że Burmistrz pozytywnie zweryfikował taryfy nie oznacza, że powinna bezwzględnie je zatwierdzić. Przeciwko zatwierdzeniu przemawiają okoliczności przywołane w uzasadnieniu uchwały oraz powtórzone w uzasadnieniu skargi. Rada stwierdziła również, że wbrew stanowisku Wojewody, podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone było burzliwą dyskusją radnych, wnoszeniem uwag i przedstawieniem przez nich zasadności odmowy zatwierdzenia taryf. Zdaniem strony przeciwnej, nie była ona zobowiązana do podania podstawy prawnej odmowy zatwierdzenia taryf w uzasadnieniu uchwały, bowiem żaden przepis prawa jej do tego nie zobowiązuje. Istotne jest aby organ stanowiący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie, co też zostało uczynione. Z tych względów skargę Wojewody uznano za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Godzi się dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy – Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – zwanej dalej u.s.g.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta on ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Według art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub stwierdza, że wydane one zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu, niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowy (legalny), jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Przedmiotem takiej właśnie oceny Sądu, w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Piechowice o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków za okres od 3 marca 2011 r. do 2 marca 2012 r. Jako podstawę podjętej uchwały wskazano przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 z późn zm. – zwanej w dalszej części wyroku, ustawą). Argumentując zajęte stanowisko Rada stwierdziła, że odmowa zatwierdzenia taryf nastąpiła ze względu na nierzetelne dane, nieuzasadniony wzrost kosztów i nierzetelność kalkulacji. Organ stanowiący gminy przedstawił szereg wątpliwości co danych zawartych we wniosku taryfowym, zgłosił zastrzeżenia co do sposobu zarządzania i prawidłowości funkcjonowania Spółki wywodząc, że okoliczności te rzutowały na podwyżkę opłat oraz zwrócił uwagę na społeczne aspekty tej podwyżki. Oceniając legalność przedstawionej wyżej uchwały zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu, do kompetencji rady gminy należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, przy czym – co należy podkreślić - jedyną przesłanką uprawniającą organ gminy do przyjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami. Należy w pełni zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, co do tego, że brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Aby zatem ocenić, czy taryfy zostały sporządzone "niezgodnie z przepisami" należy sięgnąć do norm, które wyznaczają standardy legalności taryf lub inaczej, określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. To zaś oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf (tak WSA w Gliwicach wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. II SA/Gl 312/08, CBOIS). Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 5 maca 2009 r. II OSK 1824/08 CBOIS). Aprobując przytoczone wyżej poglądy, stwierdzić należy, że skarga Wojewody Dolnośląskiego okazała się zasadna. Rada Miasta Piechowie odmawiając w niniejszej sprawie zatwierdzenia taryf nie wskazała żadnego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ani też przepisu aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), które naruszone byłyby przy sporządzeniu przedstawionych jej taryf. Z uzasadnienia uchwały jak też z protokołu sesji na której została ona podjęta wynika, że organ stanowiący gminy nie dokonał analizy taryf pod względem ich zgodności z przywołanymi wyżej przepisami. Rada nie sprawdzała ani kompletności ani też legalności złożonego wniosku. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy, stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf – uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowi nie tylko wskazana norma prawna, ale również inny przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na samym przekonaniu, że sporządzone ona zostały na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych - wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa zostały naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polega. Tylko wówczas możliwie jest dokonanie kontroli legalności uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano jednak konkretnych przepisów, które zostałyby naruszone przy sporządzaniu taryf a przedstawione argumenty wskazują, że podstawą odmowy były inne okoliczności niż legalność taryf. Rada powołała się ogólnie się na nierzetelność kalkulacji, nierzetelności danych i zawyżenie kosztów (bez odwołania się w tym względzie do dokumentacji księgowej), przedstawiając wątpliwości co do danych stanowiących podstawę opracowania taryf. Brak jest natomiast argumentów pozwalających na stwierdzenie faktu sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami. Co do stanowiska strony przeciwnej, że żaden przepis prawa nie nakłada na nią obowiązku podania w uzasadnieniu uchwały podstawy prawnej odmowy zatwierdzenia taryf, zauważyć należy, że obowiązek wskazania, które przepisy zostały naruszone przy sporządzaniu taryf (w podstawie prawnej podjętej uchwały lub w jej uzasadnieniu) wynika wprost z treści art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. jeżeli można odmówić zatwierdzenia taryf tylko wówczas, gdy sporządzono je niezgodnie z przepisami. Trafnie natomiast strona przeciwna wywodzi, że fakt pozytywnego zweryfikowania taryf przez organ wykonawczy gminy nie oznacza dla Rady bezwzględnego obowiązku ich przyjęcia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Rada nie dostrzegła jednak, że w przypadku "pozytywnej weryfikacji" taryf przez organ wykonawczy gminy w zakresie przyznanych mu kompetencji, Rada odmawiając zatwierdzenia taryf musiałby wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle szczegółowy aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy – czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z przedstawionych wyżej względów Sąd stwierdził, że zaskarżony akt - biorąc pod uwagę jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu - jako istotnie naruszający art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie może być pozostawiony w obrocie prawnym. Z tego też względu, działając zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w związku z art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.