I OSK 2282/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 91/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 91/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes Rady Ministrów RP na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania A. S. renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji podano, iż przyznanie emerytury lub renty na podstawie ww. artykułu ma charakter uznaniowy i odnosi się do osoby posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w aktywności: zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej, bądź też w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Przy czym nie stanowi ono odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, a sytuacja bytowa wnioskodawcy nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą jego przyznanie. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. Po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Prezes Rady Ministrów RP na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią usprawiedliwionego przypadku, dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. W ocenie organu, wnioskodawca nie udokumentował skutecznie wybitnych osiągnięć i zasług dla kraju ani też aby w sprawie zaistniały nadzwyczajne zdarzenia losowe. Ciężka choroba i niepełnosprawność w stopniu znacznym najbliższych członków rodziny bezspornie powodują, że sytuacja życiowa rodzin dotkniętych takimi zdarzeniami losowymi jest trudna, ale nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu sprawowanie opieki przez wnioskodawcę nad chorą żoną i synem niezdolnym do samodzielnej egzystencji zasługują na uznanie, ale jest to obowiązek o charakterze moralnym, a nie okoliczność pozwalająca na uznanie, że wnioskodawca legitymuje się wybitnymi zasługami w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby istniały przyczyny uniemożliwiające wnioskodawcy dalsze wykonywanie dotychczasowej pracy zawodowej, ani też aby zmuszony był do korzystania ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Podkreślił też, że świadczenie przyznawane w tym trybie nie mają charakteru socjalnego, gdyż celem tego przepisu jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc finansowa osobom, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na stan zdrowia najbliższych członków rodziny lub rezygnują z pracy zawodowej w związku z koniecznością zapewnienia najbliższym stałej, osobistej pomocy i opieki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. S. wnosząc o jej "wnikliwe rozpatrzenie". Skarżący podniósł, że jego obecna sytuacja rodzinna "spełnia kryterium" przyznania mu świadczenia specjalnego z uwagi na zaistnienie nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podobnie jak we wniosku, podkreślił niepełnosprawność dziecka, które wymaga szczególnej troski oraz chorobę żony, która w ostatnim okresie jest niezdolna do samoobsługi w zakresie podstawowych czynności domowych. Wyrokiem z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 91/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podając, iż decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ma charakter uznaniowy, a co za tym idzie sądowa kontrola takiej decyzji sprowadza się zasadniczo do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej. W szczególności Sąd bada, czy w toku postępowania podjęto niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano dowody celem ustalenia istnienia przesłanek do przyznania świadczenia, czy organ uwzględnił słuszny interes strony oraz czy nie naruszył zasady równości wobec prawa. Natomiast rozstrzygnięcie dokonane na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądową. Sąd I instancji podkreślił, że w tym zakresie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", Sąd I instancji wskazał, że trzeba mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podzielił stanowisko organu, że w sytuacji Skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Trudna sytuacja życiowa oraz rodzinna Skarżącego, nie są wystarczające do przyznania świadczenia specjalnego w rozumieniu komentowanego przepisu bowiem świadczenia przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie są świadczeniami o charakterze socjalnym, przyznawanymi jedynie z tytułu trudnej sytuacji rodzinnej lub materialnej Skarżącego. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności, nadzwyczajne zdarzenia losowe, uzasadniające przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, mianowicie art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w przedmiotowej sprawie organ nie rozpatrzył całości zgromadzonego materiału i nie ocenił go pod względem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w zakresie nadzwyczajnego zdarzenia losowego, a także nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż interes strony sprzeciwia się interesowi społecznemu 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki przyznania renty specjalnej z uwagi na wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w szczególności, iż Sąd I instancji skupił się jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie zasłużył się dla kraju i że specjalne świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie ma charakteru pomocy socjalnej. Sąd poprzestał na spostrzeżeniu, że sytuacja skarżącego jako zdarzenie losowe nie jest szczególna. Sąd nie zauważył, że organ rozpoznając przedmiotową sprawę nie uczynił zadość zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a. ograniczając się jedynie do wyjaśnienia, że skarżący nie jest osobą która zasłużyła się dla kraju oraz że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru pomocy socjalnej oraz ograniczając się do lakonicznych twierdzeń, że nie zachodzi nadzwyczajne zdarzenie losowe. Nie można zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zgodzić się także z Sądem I instancji, że okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej oraz stanu zdrowia syna i żony skarżącego za takie szczególne zdarzenie uznane być nie mogą. Przy czym Sąd nie rozwija tej argumentacji, poprzestaje tylko na lakonicznym stwierdzeniu. Tymczasem nie mamy tutaj do czynienia z sytuacją, w której dwójka zdrowych rodziców opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem. W przedmiotowej sytuacji to skarżący samodzielnie musi opiekować się żoną i synem, którzy wymagają nieustannej kontroli i opieki. Powyższa kwestia nie została w ogóle wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została tak na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak, żadna z podstaw kasacyjnych nie znajduje uzasadnienia, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, iż prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ administracji publicznej wydający kontrolowaną decyzję prawidłowo zebrał i przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Podkreślić należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku decyzji wydanej w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego, natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądową. Ponadto należy mieć na uwadze, że okoliczności wskazane przez Skarżącego odnoszące się do jego sytuacji osobistej i rodzinnej nie były kwestionowane, ani na etapie postępowania administracyjnego ani postępowania sądowoadministracyjnego. Powodem odmowy przyznania renty specjalnej było bowiem uznanie organu ,iż nie stanowią one okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zbadał, czy organ administracji publicznej podjął niezbędne kroki do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, a zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny. Przechodząc natomiast do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż także on nie był w stanie skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. P 38/2005, iż przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie tej ustawy lub świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa ZUS w trybie art. 83 ustawy. Celem ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 jest bowiem uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom szczególnie zasłużonym, wybitnym itd., a Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony". Chodzi przy tym o wybitne, indywidualne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Trybunał Konstytucyjny podkreślił ponadto, iż z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe podkreślić należy, iż świadczenie specjalne Prezes Rady Ministrów może przyznać tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co jak potwierdza dotychczasowe orzecznictwo (w tym powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego) należy wiązać z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej lub z zaistnieniem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brana jest oczywiście pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Każdorazowo okoliczności te winny być badane i oceniane w sposób indywidualny, a omawiana instytucja nie może być stosowana jako powszechna. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż zaskarżona w sprawie decyzja nie jest dotknięta wadą uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, natomiast wskazane przez skarżącego okoliczności nie wypełniają przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W tym stanie rzeczy, skoro nie stwierdzono ani naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.