I SA/Wa 2170/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. S.A. z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2170/11 UZASADNIENIE Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. SA w W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2011 r. nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiący własność W. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach i ocenie prawnej sprawy. Prawomocną decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził na wniosek Z., projekt podziału nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...],[...] i [...], w wyniku którego wyodrębnione zostały między innymi przeznaczone pod ulice działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. Nieruchomości te (oznaczone obecnie jako jedna działka ew. nr [...]), stanowiły przed ich wydzieleniem własność Skarbu Państwa i znajdowały się w użytkowaniu wieczystym ww. Z. W następstwie uprawomocnienie się decyzji podziałowej przeszły one, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), na własność Gminy W. i stanowią obecnie drogę wewnętrzną – ulicę [...]. Wnioskiem z [...] września 1996 r. Z. – w upadłości wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za te działki. Wniosek ten został następnie, pismem z [...] lipca 2001 r., podtrzymany przez następcę prawnego ww. Z. SA z siedzibą w W. (dalej: "K."). Sprawa odszkodowania za wydzielone pod drogę grunty była kilkakrotnie rozpoznawana przez organy administracji publicznej, a kolejne wydawane w sprawie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (odmawiające ustalenia odszkodowania bądź umarzające postępowanie w sprawie) były uchylane przez organ odwoławczy (tak decyzje Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 1997 r. i [...] sierpnia 2002 r. ), a w jednym przypadku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1685/05. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. jak też utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta W., którą to decyzją organ ten odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K., za opisane na wstępie nieruchomości w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n.") z uwagi na to, że wydzielone działek nie nastąpiło pod drogę publiczną. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd zważył, że organy obu instancji błędnie powołują się na literalną treść art. 98 ust. 3 u.g.n. jako podstawę negatywnego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie nie stanowi bowiem ww. przepis lecz art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, stwierdzający, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. To właśnie ten ostatni z wymienionych w cytowanym przepisie przypadków ma, zdaniem Sądu, zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Obowiązujące zaś przepisy, do których odsyła art. 129 ust. 5 u.g.n., to art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw człowieka i Obywatela, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości. W tym stanie rzeczy sprawa odszkodowania stanowiła przedmiot ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta W., który decyzją z [...] sierpnia 2009 r. po raz kolejny odmówił przyznania odszkodowania za grunt działki nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z [...] listopada 2009 r., a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt, prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywodził, iż skoro sprawa ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odrębną od sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 98 ust. 3 tej ustawy, a organy zostały zobowiązane wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. do procedowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. , jak również strona wielokrotnie wskazywała na tę materialnoprawną podstawę ustalenia i wypłacenia odszkodowania, to postępowanie prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 należało umorzyć i niezwłocznie wszcząć postępowanie w trybie wskazanym przez stronę oraz Sąd. Od decyzji tej K.wniósł odwołanie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania mimo braku ku temu podstaw oraz naruszenie art. 8, 9, 10 § 1, 11 i 12 k.p.a. poprzez całkowite ignorowanie zasad wynikających z tych przepisów. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania odszkodowawczego w trybie art. 98 ust. 3 u.gn. oraz o odrębnym charakterze tego postępowania w stosunku do postępowania z art. 129 ust. 5 powołanej ustawy. Wojewoda powołał się przy tym na wiążące organ wskazania Sądu wyrażone w wyroku z 28 kwietnia 2006 r., które obligowały do umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomości (przejęte w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. na własność Miasta W.), prowadzonego dotychczas w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. i wszczęcia postępowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ug.n. Wyjaśnił jednocześnie, że umorzenie tego postępowania, nie oznacza, że organ administracji odmówił w ogóle K.prawa do odszkodowania. Stwierdził on bowiem jedynie bezprzedmiotowość rozstrzygania o zasadności żądania w ww. trybie. Na decyzję Wojewody [...] K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 8, 9, 10 § 1 i 11 i 12 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie zasad postępowania wynikających z tych przepisów i umorzenie postępowania administracyjnego mimo braku jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, a w szczególności w sytuacji nie rozpoznania żądania wypłaty odszkodowania dochodzonego już przez kilkanaście lat przez skarżącego. Zarzucił on ponadto organowi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2006 r. i zawartych w nim wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, z których wynikał obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na odmiennej podstawie prawnej niż pierwotnie wskazywana, a nie obowiązek umorzenia postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi powołując się na istotę bezprzedmiotowości postępowania oraz sprezentowane w tym zakresie stanowisko judykatury, wywodził on, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności umożliwiające jej stwierdzenie, a w konsekwencji umorzenie postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2011 r., umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), na rzecz K. SA w W. odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną przy ul. [...] w W., oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m 2, która jako wydzielona pod budowę ulicy, w następstwie prawomocnego zatwierdzenia podziału nieruchomości, przeszła na własność Gminy W., stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przyczyną, która zdaniem organów obydwu instancji, przesądza o bezprzedmiotowości postępowania jest to, że postępowanie w sprawie odszkodowania winno być prowadzone w odrębnym trybie, tj. trybie wskazanym w art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n., o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1685/05. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji ma to czy w sprawie, ze względu na inny niż pierwotnie przyjęto tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez K. za wywłaszczenie (odjęcie prawa użytkowania wieczystego gruntu ww. nieruchomości), zaistniał stan objęty hipotezą normy prawnej zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten stanowi podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji stwierdzenia obiektywnej bezprzedmiotowości tego postępowania. Wyjaśnić zatem należy, że sprawa administracyjna jest obiektywnie bezprzedmiotowa jedynie wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym, zgodnie z utrwalonym w judykaturze i doktrynie poglądem, bezprzedmiotowość ta może być spowodowana przyczynami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym (por. wyrok NSA z 20.09.2011 r. sygn. akt I OSK 697/11 Lex nr 1068530). Pierwsza z tych przyczyn wiąże się z niemożnością ukształtowania stosunku administarcyjnoprawnego, ze względu na brak elementu podmiotowego tego potencjalnego stosunku, a więc brak strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., której prawa lub obowiązki, na gruncie prawa publicznego mogłyby być ukształtowane w drodze władczego rozstrzygnięcia organu. Druga odnosi się natomiast do braku przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa administracyjna, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. To właśnie w przyczynach o charakterze przedmiotowym organy upatrują w realiach rozpoznawanej sprawy bezprzedmiotowości postępowania, a to w związku z odmienną niż pierwotnie przyjęto materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o żądaniu strony. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Zważyć bowiem należy, że dla bytu prawnego sprawy administracyjnej, a więc istnienia przedmiotu postępowania, prawnie obojętne jest, w oparciu o które konkretne normy administracyjnego prawa materialnego będzie ona mogła być przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie rozstrzygnięta. Istotne jest bowiem wyłącznie występowanie w systemie prawnym elementów materialnego stosunku administracyjnego obejmującego przedmiot postępowania. Jeżeli zatem w toku postępowania okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż ta, która została przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ta ma nadal swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej. Przedmiotem tym jest zaś w niniejszej sprawie, zgłoszone przez Z. - w upadłości (w miejsce których, stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. wstąpił K. SA) żądanie ustalenie odszkodowania za utracone prawo podmiotowe do nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. Okolicznością niesporną jest zaś, że sprawa ta podlega rozpoznaniu na gruncie przepisów postępowania administracyjnego (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), a uprawniony do uzyskania odszkodowania podmiot nie cofnął zgłoszonego w tym przedmiocie żądania. Taki stan rzeczy wykluczał możliwość zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania odszkodowawczego. Umorzenie postępowania na tej podstawie, niezależnie od tego czy w całości czy części, odnosi się wszak zawsze do postępowania w "sprawie", a nie do trybu w jakim ta sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana. Wbrew temu co twierdzi organ wojewódzki, umorzenia postępowania nie uzasadniają również wytyczne Sądu, zawarte w wiążącym organ wyroku z 28 kwietnia 2006 r. Wytyczne te, aczkolwiek niewyrażone expressis verbis, to wynikają z zawartej w tym wyroku oceny prawnej sprawy i sprowadzają się one w istocie wyłącznie do nałożenia na organ obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia zawisłej już przed nim sprawy w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jak trafnie wskazał skarżący, żaden fragment uzasadnienia wyroku nie uprawnia do formułowania wniosku o zobowiązaniu organu do formalnego zakończenia postępowania prowadzonego dotychczas w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji powoływanie się przez organ odwoławczy na rzekome wskazania Sądu jako przyczynę umorzenia postępowania odszkodowawczego jest nieuprawnioną nadinterpretacją treści wydanego w sprawie wyroku, prowadzącą do wypaczenia jego treści, a w konsekwencji do zaakceptowania przez Wojewodę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z nim sprzecznego, a więc wydanego z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Z powyższych względów zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W., jako wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., jak też z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. nie mogły się ostać, co skutkować musi ich uchyleniem. Zgodzić się również należy ze skarżącym, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, organ pierwszej instancji w sposób drastyczny naruszył zasady ogólne postepowania administracyjnego, w tym w szczególności uregulowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, a w konsekwencji także zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W sytuacji bowiem niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego (te wszak nie są w niniejszej sprawie sporne) i wydaniu w sprawie wiążącego wyroku sądu administracyjnego, wskazującego tryb rozpoznania żądania strony, żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać blisko sześcioletniej zwłoki w jej załatwieniu. Zwrócić należy zatem uwagę Prezydentowi W., iż w demokratycznym państwie prawnym rolą organu administracji publicznej, do którego jednostka zwróciła się z podaniem, jest przede wszystkim podejmowania działań ukierunkowanych na niezwłoczne załatwienie sprawy nim objętej. Nie do zaakceptowania jest więc sytuacja, w której czynności zmierzające do załatwienia indywidualnej sprawy, zgodnie z wytycznymi Sądu, organ podejmuje dopiero po ponad pięciu latach od otrzymania wyroku. Taki sposób procedowania sprawy, nie tylko nie buduje zaufania jednostki do organów władzy publicznej, ale prowadzi wręcz do zasadnego przekonanie strony o celowym uchylaniu się organu od zajęcia jednoznacznego stanowiska i rozstrzygnięcia jej sprawy co do istoty. Wprawdzie zarzuty formułowane na tym tle co do zasady podlegają rozpoznaniu w trybie odrębnej skargi, wnoszonej na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), jednakże sądowa kontrola legalności wydanej w sprawie decyzji, ze swej istoty obejmuje również ocenę procedur stosowanych przez organ w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, w tym ocenę terminowości załatwienia sprawy. To zaś obliguje Sąd do wytknięcia organowi dostrzeżonych w tym zakresie uchybień, mimo że nie przekładają się one bezpośrednio na sam wynik sprawy objętej skargą. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, orzekł na podstawie art. 135 powołanej ustawy, a w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy. Wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z niniejszego orzeczenia, jak też orzeczenia Sądu z 28 kwietnia 2006 r. i sprowadzają się do zobowiązania organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej podaniem Z. – w upadłości z [...] września 1996 r. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowiek i Obywatela.