I SA/Gd 114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. C., K. K. i V. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia budżetu miasta Lęborka na 2011 rok oddala skargę. W dniu 9 listopada 2011 roku K. K., Dyrektor Niepublicznego Przedszkola "A" w L., A. C., Językowe Przedszkole "B" w L., V. S., Dyrektor Niepublicznego Punktu Przedszkolnego "C" w L. i G. P., Dyrektor Przedszkola "D" w L. wystąpiły do Rady Miejskiej w Lęborku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Lęborku nr V-22/2011 z dnia 24 lutego 2011 roku w sprawie uchwalenia budżetu Miasta L. na 2011 rok. W uzasadnieniu wnioskodawczynie wskazały, że budżet Miasta Lęborka na rok 2011 zawiera błędne wyliczenia dotyczące dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych, gdyż wyłącza z kosztów bieżących (stanowiących podstawę obliczania dotacji) m.in. wydatki na żywność, tym samym obniżając kwotę dofinansowania niepublicznych placówek przedszkolnych na terenie L. Skarżące zarzuciły ponadto, że przedmiotowa uchwała wadliwie stosuje klasyfikację budżetową określoną rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.), stwierdzając jednocześnie, że na takie naruszenie prawa zwraca uwagę Regionalna Izba Obrachunkowa w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r. Konkludując, skarżące wskazały, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, zatem wezwanie jest w pełni uzasadnione. W dniu 9 stycznia 2012 r., przed rozpatrzeniem przez Radę Miejską w Lęborku wezwania do naruszenia prawa, wpłynęła skarga K. K., A. C. i V. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Lęborku Nr V-22/2011 z dnia 24 lutego 2011 roku w sprawie uchwalenia budżetu Miasta L. na 2011 rok. Skarżące zarzuciły niniejszej uchwale rażące naruszenie art. 90 ust. 2b i ust. 2d oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z 2004 r. ze zm.) w związku z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) poprzez: - nieprawidłowe określenie w treści uchwały wysokości dotacji, - błędne przyjęcie, że podstawą obliczenia dotacji są ustalone w budżecie danej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z wyłączeniem jednak wydatków rozdziału 80148 - Stołówki szkolne i przedszkolne, - błędne przyjęcie, że zmiana rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, w wyniku której nastąpiło przesunięcie w budżecie gminy na 2011 rok wydatków związanych z żywieniem dzieci w przedszkolach publicznych do rozdziału 80148, stanowi podstawę do wyłączenia tych wydatków z wydatków bieżących placówek publicznych, - błędne przyjęcie, że sposób wyliczenia dotacji przez Burmistrza Miasta L.w akcie nazwanym jako "Stanowisko Burmistrza z dnia 25 marca 2011 roku OŚS, pkt 2" oraz "Stanowisko Burmistrza z dnia 14 czerwca 2011 roku OŚS, pkt 1" stanowi na podstawie przepisów art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty podstawę do wyliczenia przez Radę Miejską w L. dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych form wychowania przedszkolnego. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, określenie, że uchwała w zaskarżonej części nie może być wykonana i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.) Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W opinii organu skarżące nie wykazały, że posiadają w świetle powyższego przepisu legitymację czynną do wniesienia skargi, to jest w jakim względzie został naruszony przedmiotową uchwałą budżetową interes prawny lub uprawnienie skarżących. Organ wyjaśnił, że uchwała budżetowa stanowi jedynie podstawę do dokonywania określonych wydatków przez gminę, w tym także wydatków związanych z udzielaniem dotacji dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola oraz niepubliczne punkty przedszkolne, którym na mocy ustawy o systemie oświaty dotacje takie przysługują. Nie określa ona w sposób szczegółowy w jakiej wysokości określona placówka niepubliczna otrzyma dotację w danym roku budżetowym. Udzielanie dotacji placówkom niepublicznym zostało uregulowane przez Radę Miejską w Lęborku Uchwałą Nr LH-447/2010 z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasto L. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała ta określa, w jakiej wysokości przysługuje dotacja i w jaki sposób jest ona obliczana. Zatem wyliczenia jakie znalazły się w uchwale budżetowej, a dotyczące dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych nie stanowią bezpośrednio o tym, w jakiej wysokości dotację otrzyma w danym roku budżetowym określona placówka. Budżet stanowi jedynie podstawę do działania gminy, między innymi w zakresie wydatków i gdyby okazało się, że zaplanowana kwota wydatków w budżecie w tym zakresie nie jest wystarczająca, biorąc pod uwagę całkowitą wysokość dotacji dla wszystkich placówek niepublicznych, zgodnie z wyżej przywołaną uchwałą w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, pojawiłaby się ewentualnie konieczność dokonania odpowiednich zmian w budżecie, co niejednokrotnie ma miejsce w przypadku także innych wydatków lub i dochodów, których wysokość ulega zmianie w trakcie roku budżetowego. Odnośnie kwestii związanej z ujmowaniem w podstawie do udzielania dotacji wydatków bieżących, organ wskazał, że Burmistrz Miasta L. wystąpił w dniu 23 grudnia 2010 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie udzielenia interpretacji stanowiska, czy dotacje dla przedszkola publicznego należy wyliczyć tylko na podstawie wydatków bieżących ustalonych w budżecie gminy dla przedszkoli publicznych w rozdziale 80104 - Przedszkola, czy również należy wziąć pod uwagę wydatki bieżące ustalone dla przedszkoli w rozdziale 80148 - Stołówki szkolne i przedszkolne? Rada Miejska powołała się na stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej zawarte w piśmie z dnia 31 grudnia 2010 r. będącym odpowiedzią na ww. pytanie. Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że w podstawie wyliczenia dotacji podmiotowej dla niepublicznego przedszkola należy uwzględnić ustalone w budżecie danej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z wyłączeniem wydatków rozdziału 80148 - Stołówki szkolne i przedszkolne, bowiem wydatki tego rozdziału stanowią finansowanie wyodrębnionego zadania. Zdaniem organu zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 24 lutego 2011 roku była badana przez właściwy Regionalną Izbę Obrachunkową. Organ ten nie wniósł żadnych zasadniczych uwag do uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r. wskazała, że w wyniku badania powyższej uchwały kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieprawidłowość o charakterze nieistotnego naruszenia prawa, polegającą na wadliwie zastosowanej klasyfikacji budżetowej określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Regionalna Izba Obrachunkowa nie wskazała jednakże, że ta błędna klasyfikacja, mająca charakter nieistotnego naruszenia prawa, dotyczy przedmiotu niniejszej skargi, to jest klasyfikacji wydatków na żywność. Organ uznał, że pomimo stwierdzenia nieprawidłowości o charakterze nieistotnego naruszenia prawa, co do zasady klasyfikację dochodów, wydatków i przychodów zastosowano w przedmiotowej uchwale w sposób właściwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.- kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu prawidłowo organ wskazał, że udzielanie dotacji placówkom niepublicznym zostało uregulowane przez Radę Miejską w Lęborku uchwałą Nr LII-447/2010 z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta Lębork oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała ta określa w jakiej wysokości przysługuje dotacja i w jaki sposób jest ona obliczana. W § 2 uchwały określono w jakiej wysokości przysługuje dotacja, natomiast w § 5 ust. 1 wskazano, że wysokość nominalnej stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia oblicza corocznie Burmistrz Miasta L. zgodnie z zasadami zawartymi w § 2. Zgodnie z powyższym organ stanowiący - Rada Miejska ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji. Ustalenie wysokości nominalnej stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia, dokonane przez Burmistrza Miasta w oparciu o tę uchwałę nie stanowiło podstawy do podjęcia zaskarżonej niniejszą skargą uchwały. Forma przekazania informacji beneficjentom dotacji nie została w sposób szczególny uregulowana. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. akt II GSK 952/09 organ prawidłowo przyjął, że budżet gminy jest swego rodzaju planem jej dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich, w tym dla mieszkańców, zatem skarżące nie miały indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały budżetowej z dnia 24 lutego 2011 r. Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich, w odróżnieniu od uchwały opartej o upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich, w odróżnieniu od uchwały opartej o upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zapisy bowiem tej uchwały, regulując uprawnienia czy obowiązki osób trzecich, stanowią prawo miejscowe. Marginalnie Sąd wskazuje, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie może być w rozpoznawanej sprawie wzięty pod rozwagę Sądu, albowiem skarżące zaskarżyły uchwałę budżetową. Z tych względów uznając skargę za bezzasadną Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.