II SA/Kr 269/12

Sygn. akt II SA/Kr 269 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi K.P.-Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] działając na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) - odmówił zawieszenia prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy części ogrodzenia na działce [...] od strony działki drogowej i działce nr [...] (działka drogowa) obr. [...], przy ul. [...] w K., bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że roboty budowlane dotyczące budowy ogrodzenia są realizowane bez dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania w/w robót właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W ramach przedmiotowego postępowania organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r., działając na podstawie art. 49 b ustawy Prawo budowlane wstrzymał inwestorowi roboty budowlane związane z realizacją w/w inwestycji oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów określonych przepisami ustawy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania w/w postanowienia. Inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Natomiast w dniu 9 czerwca 2011 r. wpłynął wniosek inwestora przedmiotowym robót budowlanych o zawieszenie postępowania, który umotywował cyt. "w związku z moim pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. do ZIKiT, wnoszę o zawieszenie posterowania do czasu uzyskania odpowiedzi z tej instytucji." W ocenie organu okoliczność, podnoszona przez wnioskodawcę we wniosku o zawieszenia postępowania nie wypełnia przesłanki określonej w art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, że Zarząd Infrastruktury i Transportu w K. zajął swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie w piśmie z dnia 29 kwietnia 2011 r. Organ wskazał ponadto, że inwestor nie przedłożył wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane, dokumentów, żądanych postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r. w wyznaczonym terminie, co obliguje organ do wydania decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Wniosek o zawieszenie postępowanie został złożony do organu również po upływie terminu do złożenia w/w dokumentów koniecznych do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Zażalenie na to postanowienie złożyła K. P. wskazując, że celem postępowania legalizacyjnego jest umożliwienie legalizacji inwestycji, jeżeli nie narusza ona przepisów prawa. W tym celu inwestor zobowiązany jest do przedstawienia szeregu dokumentów, których jednakże uzyskanie wymaga czasu i nie jest zależne od inwestora, lecz od organów administracji. Inwestor nie może być obciążany negatywnymi skutkami opieszałości organów, w tym przypadku Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. W ocenie odwołującej twierdzenie organu, że uzyskanie stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie ma charakteru prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. jest gołosłowne i fałszywe. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor w dniu 7 czerwca 2011 r. zwrócił się do ZIKiT-u z pismem o następującej treści: "w związku z pismem Państwa do PINB z dnia 29.04.2011 roku, informuję, że w piśmie tym mylnie przyjęto, że część ogrodzenia działki nr [...] obr. [...], znajduje się na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy. Jak wynika z załączonych do niniejszego pisma pomiarów, całość ogrodzenia mieści się w linii ogrodzenia, które istniało w tym miejscu, a odchylenia, które wystąpiły w trakcie realizacji jego remontu nie tylko mieszczą się w granicach działki, [...] ale są w jej kierunku nieznacznie cofnięte. W związku z tym proszę o skorygowanie ww. pisma zgodnie ze stanem faktycznym." W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na okoliczności wskazane w w/w piśmie, gdyż okoliczności te nie mają charakteru prawnego, a faktyczny, dotyczą bowiem stanu faktycznego sprawy (usytuowanie ogrodzenia). Odpowiadając na pismo, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie wydałby żadnego rozstrzygnięcia. Natomiast zawieszenie postępowania w trybie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko i wyłącznie w sytuacji zaistnienia kwestii prawnych, które wymagają uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Co się tyczy terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 14 marca 2011 r. wynika on z treści art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem termin ten, jako wskazany w ustawie nie może być modyfikowany przez organ nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ zaznaczył przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był treścią wniosku, który dotyczył okoliczności faktycznych sprawy. W przedmiotowej sprawie strona przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie nie zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozpatrzenia przez inne organy lub sąd kwestii prejudycjalnej, a z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi na pytanie dotyczące stanu faktycznego sprawy. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. P.. Skarżąca podniosła, że w związku z postępowaniem legalizacyjnym wystąpiła w czerwcu 2011 roku do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o uzgodnienie, które otrzymała dopiero 15 grudnia 2011 r. Podkreśliła, że orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywało na koniczność wskazania stronie takiego terminu, który jest realny na przedstawienie dokumentów do legalizacji obiektu wybudowanego bez zgłoszenia. Narzucanie stronie nierealnych terminów jest działaniem naruszającym podstawowe zasady k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy części ogrodzenia bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające go postanowienie organu l instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne (inaczej: zagadnienie prejudycjalne, kwestia wstępna, kwestia wpadkowa) jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto: 1) dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd; 2) jest ono zagadnieniem o charakterze samoistnym, tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organem lub sądem; 3) ma charakter otwarty, tzn. nie zostało już wcześniej rozstrzygnięte ostatecznie przez inny organ lub prawomocnie przez sąd. Ponieważ wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, w toku rozpoznawania której wyłoniło się zagadnienie wstępne, jest uwarunkowane "uprzednim" rozstrzygnięciem tego zagadnienia, zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie musi być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (Robert Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo: C.H.Beck Warszawa 2010). Tak zdefiniowane pojęcie zagadnienia wstępnego oznacza zatem, że bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi więc istnieć związek przyczynowy. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Zwrócić należy przy tym uwagę iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stąd też przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2005 r., II GSK 27/05). Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Nie każda zatem kwestia, która w przekonaniu strony, stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzone przez skarżącą roboty budowlane i zobowiązał w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane do przedłożenia dokumentów, które pozwoliłyby na legalizację przedmiotowej inwestycji tj. oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania przedmiotowego ogrodzenia oraz ocenę w zakresie jego wykonania zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważyć by można czy zagadnieniem wstępnym w takiej sytuacji mogłoby być stanowisko właściwych organów niezbędne do ustalenia warunków wymaganych w art. 49b ustawy Prawo budowlane (przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy), aczkolwiek i w tym wypadku odpowiedź nie mogłaby być jednoznaczna. Organ wyznaczając stronie okres w jakim winna przedłożyć żądane w postępowaniu legalizacyjnym dokumenty ale przede wszystkim decyzje o warunkach zabudowy, obowiązany jest określić go tak aby strona mogła dokładając należytej staranności decyzje tą uzyskać. Wyznaczenie stronie nierealnego czasu na ich uzyskanie jest naruszeniem przez organ przepisów postępowania w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie i stanowi podstawę do chylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym. Takie ugruntowane stanowisko zajmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się zawieszenia postępowania nie z uwagi na oczekiwanie na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (i ile obszar na którym realizowana byłą przedmiotowa inwestycja nie był objęty miejscowym planem, zagospodarowania przestrzennego) – do której złożenia była zobowiązana przez organ w postanowieniu z dnia 14 marca 2011 r. ale z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w związku z pismem jakie skierowała do tego organu, dotyczącym kwestii usytuowania ogrodzenia. Stwierdzić należy, że odpowiedź Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym. Do przedłożenia takiego uzgodnienia skarżąca nie była bowiem w postępowaniu legalizacyjnym przez organ nadzoru budowlanego zobowiązana. Stanowisko tego organu pozostawało zatem bez znaczenia dla toczącego się postępowania. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy okoliczność na którą powołuje się skarżąca nie ma charakteru prawnego lecz faktyczny. Tymczasem zagadnienie wstępne (prejudykat) musi mieć charakter prawny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy głównej i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Taki prejudykat w niniejszej sprawie nie występuje. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.