II SA/Bk 151/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. T., M. T., M. T. oraz sprawy ze skargi E. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala obie skargi. Decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z [...] grudnia 2011 r., znak [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej na częściach działek nr [...] położonych w Z. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że celem ustalonej inwestycji jest budowa kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z istniejącego na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] (na działce nr [...] przy ul. K. [...]) drenażu budynku, drenażu boisk szkolnych oraz odprowadzającej wody opadowe powierzchniowe z nawierzchni utwardzonych i budynku szkoły, a także budowa kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki komunalne z istniejącej kanalizacji sanitarnej z budynku Szkoły Podstawowej nr [...] oraz budynków jednorodzinnych przy ul. S. w Z. Podstawę prawną wydanej decyzji przez organ I instancji stanowiły przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 3, art. 52 ust. 1, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.z.p.). Odwołanie od tej decyzji złożyli G. T., M. T., A. M. i E. M. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą, a ponadto decyzja ta nie narusza uprawnień osób trzecich. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostały złożone dwie oddzielne skargi – skarga G. T., M. T. i M. T., a także skarga E. M. i A. M. Działający przez pełnomocnika skarżący G. T., M. T. i M. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili jej naruszenie przepisów: - art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest zgodna z wymaganiami dotyczącymi interesów osób trzecich, w sytuacji, gdy zagraża ona interesom w zakresie prawa własności, jest niezgodna z przepisami prawa i interesem publicznym; - art. 53 ust. 6 u.p.z.p., przez błędne uznanie, że odwołanie G. T. i M. T. nie spełnia wymagań określonych w ustawie, podczas gdy jasno sprecyzowali oni istotę sprawy i zakres żądania; - art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 5 u.p.z.p., poprzez uznanie, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej, a także oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, w szczególności nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z opinii biegłego i z oględzin nieruchomości, a zatem z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że planowana inwestycja nie ochrania ich praw podmiotowych w zakresie prawa własności i posiadania, gdyż będzie zagrażała zalaniu działek, których są właścicielami, przez wody opadowe pochodzące z dużej powierzchni istniejącego na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. budynku, boisk szkolnych oraz wód opadowych powierzchniowych z nawierzchni utwardzonych i budynku szkoły w stosunku do niewielkich powierzchni ich działek. Wskazano, że zagrożenie to jest realne, gdyż inwestor notorycznie zmaga się z zalewaniem boiska przez wody opadowe. Ponadto wskazano, że wykonanie inwestycji na terenie ich działek uniemożliwi im budowę garażu, który zamierzają wybudować, a tym samym ograniczy prawa właścicieli do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez ustawę i zasady współżycia społecznego. Zarzucono też, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie zweryfikowania twierdzeń inwestora o niemożliwości przeprowadzenia zamierzeń inwestycyjnych w inny sposób, niż przez działki skarżących, w szczególności z opinii biegłego czy z oględzin nieruchomości. Nie zweryfikowały też twierdzeń inwestora, czy faktycznie budowa przepompowni wód opadowych mogłaby być przedsięwzięciem, które może nie zapewnić sprawnego odbioru wód opadowych – nieregularnych i ponadnormatywnych. Z kolei Pani E. M. i A. M., wnosząc w swej skardze o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzuciły jej naruszenie przepisów: - art. 50 u.p.z.p., poprzez nieustalenie, czy planowane zamierzenie mieści się w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym, stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 63 u.p.z.p., poprzez naruszenie w następstwie wydanych decyzji uprawnień osób trzecich wynikających z prawa własności do nieruchomości objętych tym zamierzeniem jak też brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do argumentów przytoczonych w odwołaniu decyzji, konstytucyjnej równości obywateli wobec prawa poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania prywatnej własności; - art. 7 i 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych; - art. 8 i 9 kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa obowiązanych do wyczerpującego i należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych; - art. 107 §3 kpa, poprzez nieprawidłowe uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że inwestor w żaden sposób nie wykazał, że planowane zamierzenie spełnia warunki pozwalające zaliczyć je do inwestycji celu publicznego, w szczególności, że ma ono na celu zaspokojenie potrzeb zbiorowości lokalnych czy ponadlokalnych. Ponadto Skarżący wskazali, że skarżona decyzja nie zawiera analizy ich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności nie wyjaśniono w niej prawnej dopuszczalności lokalizacji inwestycji na nieruchomości skarżących, pomimo powoływanych przez nie faktów istnienia kanalizacji w obszarze sąsiednich ulic. Nie wyjaśniono w niej również m.in., z jakich względów bezpieczeństwo domów i nasadzeń zostanie zachowane, jaka ilość wód i ścieków zostanie odprowadzona przez wnioskowany teren ani jakie zagrożenia spowoduje to dla mieszkańców ulicy S. Nie odniesiono się też do postulatów Skarżących co do ustalenia lokalizacji inwestycji poza ich nieruchomościami. W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że obie wniesione skargi dotyczą tej samej decyzji, Sąd na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. połączył do wspólnego rozpoznania i orzekania sprawy II SA/BK 151/12 ze skargi G. T., M. T. i M. T. ze sprawą II SA/BK 152/12 E. M. i A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne i dlatego podlegały oddaleniu. Na wstępie trzeba zauważyć, że zarzuty i argumentacja obu skarg w dużej części się pokrywają, co pozwala odnieść się do nich w sposób zbiorczy. Bezzasadny jest przede wszystkim zarzut, iż sporna inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Należy zauważyć, że ta kwestia była już przedmiotem orzekania tutejszego Sądu. W wyroku z 1 marca 2011 r., w sprawie o sygn. II SA/Bk 813/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że inwestycja ta ma charakter inwestycji celu publicznego. Niemniej jeszcze raz należy skarżącym wyjaśnić, że definicję inwestycji celu publicznego zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy, za inwestycję taką uważa się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n."). Wymieniona ustawa o gospodarce nieruchomościami jako cel publiczny wskazuje m.in. budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków (art. 6 pkt 3 u.g.n.) a także budowę oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulację i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 pkt 4 u.g.n.). W niniejszej sprawie budowa kanalizacji deszczowej ma służyć odprowadzaniu wody opadowej z istniejącego na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] drenażu budynku, drenażu boisk szkolnych oraz wód opadowych powierzchniowych z nawierzchni utwardzonych i budynku szkoły , zaś kanalizacji sanitarnej – odprowadzeniu ścieków komunalnych z istniejącej kanalizacji sanitarnej z budynku Szkoły oraz budynków jednorodzinnych przy ul. S., a zatem również z nieruchomości Skarżących. Wskazane cele niewątpliwie wpisują się w cele wymienione w art. 6 u.g.n., i jako działanie o znaczeniu lokalnym planowane zamierzenie stanowi niewątpliwie inwestycję celu publicznego. Drugi zarzut dotyczył naruszenia interesów Skarżących jako osób trzecich tj. ich prawa własności. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga poczynienia kilku uwag natury ogólnej. Nie ulega wątpliwości, że akty planistyczne, do których należy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, wpływają na wykonywanie prawa własności. Prawo własności stanowi wprawdzie najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje ono jednak właścicielowi niczym nieograniczonej władzy nad rzeczą. Elementem definicji zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego jest zapis o możności korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Granice prawa własności wyznaczają też m.in. regulacje prawa planowania przestrzennego czy prawa budowlanego. Ponadto decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną; jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy (Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 468; a także wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2010 r., sygn. V SA/Po 103/10). Inaczej mówiąc decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest decyzją, której ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. W kontekście powyższych rozważań, nie mógł ostać się zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Wskazać należy, że w myśl tego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok NSA z 27 października 1999 r., sygn. IV SA 1731/97). NSA wskazywał też, że wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione (wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1035/97; podobnie w wyrokach NSA z 23 kwietnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2655/95, z 27 października 1999 r., sygn. IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Ograniczenia ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu planistycznym może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1584/96). W procesie inwestycyjno – budowlanym ochrona interesów osób trzecich może odbywać się na dwóch etapach: najpierw na etapie planowania inwestycji, a następnie na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Zakresy tej ochrony nie mogą się pokrywać. Wskazuje się, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy tez uprawnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (wyrok NSA z 28 listopada 1996r., SA/Bk 1002/96). W orzecznictwie podnosi się też, że nieuwzględnienie interesów skarżących nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy, jako naruszających interesy osób trzecich (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2009r., sygn. II SA/Bd 934/08). Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżona decyzja uwzględnia wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w stopniu, jaki wymagany jest na etapie planowania inwestycji. Bezzasadne na tym etapie są obawy skarżących związane z oddziaływaniem planowanej inwestycji na ich nieruchomość, w tym związane z zagrożeniem zalewania ich działek przez wody opadowe, a także z niemożliwością realizacji inwestycji w postaci garażu. Decyzja lokalizacyjna w punkcie 2 lit. f ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc, że zamierzenie inwestycyjne należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w zasięgu oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w szczególności ochronę przed zalewaniem terenów. Ponadto w decyzji tej zawarto wymóg wykonania inwestycji ułożenia przewodów kanalizacji deszczowej i sanitarnej metodą przecisku lub przewiertu, bez konieczności prowadzenia robót ziemnych na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, przez które przebiegają trasy inwestycji. Dodatkowo, uwzględniając wcześniejsze zastrzeżenia Skarżących, zakres terenu realizacji inwestycji został ograniczony przez inwestora w stosunku do pierwotnych planów. Szczegółowe kwestie dotyczące projektowanych rozwiązań mogą być natomiast rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Skarżących, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 54 pkt 2 d w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. Skutku nie mógł odnieść również zarzut Skarżących T., że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 53 ust. 6 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie Skarżących T. nie spełniało wymagań zawartych w tym przepisie. Istotne jest bowiem to, że odwołanie to zostało rozpoznane przez organ odwoławczy, a w rezultacie sprawa została poddana kontroli instancyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Powołany przepis jest konsekwencją wywodzonego z ust. 1 art. 63 u.p.z.p. powszechnego uprawnienia do uzyskania ustaleń warunków zabudowy terenu należącego do osoby trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że "w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem" (wyrok NSA z 31 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1695/96; wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 1701/97). Powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że pomimo, iż nieruchomość Skarżących jest objęta treścią decyzji lokalizacyjnej, to na skutek wydania takiej decyzji Inwestor nie nabywa praw do tej nieruchomości, a jej właściciel nie jest pozbawiany uprawnień wynikających z prawa własności. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., w postaci nienależytego wyjaśnienia sprawy. Niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku okoliczności zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. W szczególności organy obydwu instancji poczyniły ustalenia, co do charakteru inwestycji i jej znaczenia lokalnego oraz sprawdziły wymogi wniosku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela natomiast stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają bezwzględnego wymogu, aby w postępowaniach w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzić dowody z opinii biegłego czy z oględzin z nieruchomości. Przepis art. 85 kpa przyznaje organom jedynie uprawnienie w tym zakresie. Mając natomiast na uwadze, że, jak już wcześniej wyjaśniono, decyzja lokalizacyjna ma charakter związany, organ nie dysponuje tu jakimkolwiek uznaniem i w przypadku wykazania we wniosku spełnienia ustawowych przesłanek, jest zobowiązany wydać decyzję pozytywną, w sposobie prowadzenia postępowania, w tym m.in. uznaniu braku potrzeby prowadzenia dowodów w postaci oględzin czy opinii biegłego, nie sposób doszukać się jakichkolwiek nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, organy prowadziły postępowanie prawidłowo, wyjaśniając wszystkie istotne aspekty sprawy. Również decyzja organu II instancji została sporządzona prawidłowo, zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się też żadnych braków w uzasadnieniu tej decyzji. W szczególności organ wyczerpująco wskazał i wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną decyzji. Odniósł się również do podnoszonych w odwołaniu obaw związanych z zagrożeniem stabilności konstrukcji budynku, uszkodzeniem korzeni drzew oraz wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, jest podyktowane brakiem innych możliwości technicznych, uzasadnionych ekonomicznie. Wskazał, że ze względu na ukształtowanie terenu brak jest możliwości odprowadzania wód opadowych i ścieków komunalnych do istniejącej kanalizacji przy ul. K. W związku z tym za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, 77, 8, 9 i 107 §3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił obie skargi, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270).