II SA/Łd 89/12

Dnia 9 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie legalności i stanu technicznego budynku gospodarczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił M.M. zawieszenia postępowania w sprawie legalności i stanu technicznego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości R. [...], gmina Ż. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż prowadzone jest postępowanie w sprawie legalności i stanu technicznego przedmiotowego budynku. Dotychczas ustalono, iż na terenie działki nr [...], przy granicy z działką sąsiednią, znajduje się budynek gospodarczy, wykonany w technologii tradycyjnej z pustaka szlakowego, zakryty dachem z eternitu na konstrukcji drewnianej. Według oświadczenia J. G. – pełnomocnika M. M. – przedmiotowy budynek wybudowany został w latach 1971-1972 przez ówczesnego właściciela J. G. (dziadka M. M. i ojca pełnomocnika J. G.), na podstawie pozwolenia budowlanego. Aktualnie M.M. wystąpiła o zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na toczący się spór o granicę pomiędzy działkami nr [...], a [...]. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony, gdyż nie istnieje konieczność rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uwagi zatem na brak przesłanek zawieszenia postępowania uzasadniona jest odmowa jego zawieszenia. W terminie prawem przewidzianym M.M., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła zażalenie. Wskazując na zasadność zawieszenia postępowania pełnomocnik argumentował, iż sporny budynek wprawdzie powstał legalnie, lecz obecnie z uwagi na zły stan techniczny dachu, nie jest użytkowany. Natomiast obecnie pomiędzy jego mocodawcą, a Państwem K. toczy się spór graniczny, sprawa zawisła w Sądzie Rejonowym w T. Ponieważ w jednym z postanowień Sąd Rejonowy, zgodnie z art. 342 k.c., nakazał, iż nie wolno samowolnie naruszać posiadania w pasie granicznym, strona wystąpiła o zawieszenie postępowania lub jego umorzenie do czasu zakończenia sporu rozgraniczeniowego. Strona załączyła plik dokumentów i kserokopii zdjęć obrazujących stan faktyczny sprawy. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Przywołując dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy w pełni podzielił wywód organu I instancji. Dodał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, iż zagadnienie wstępne jest zagadnieniem materialnoprawnym o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej, do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W niniejszej sprawie organ zobligowany jest do prowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według ustaleń poczynionych przez organ I instancji sporny budynek jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem, a postępowanie rozgraniczeniowe nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego uzależnione byłoby prowadzenie i zakończenie postępowania legalizacyjnego. Organ stwierdził, iż nie występuje żadna inna podstawa zawieszenia postępowania, o której stanowi art. 97 pkt 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. zarzuciła brak wnikliwej i dogłębnej oceny materiału sprawy i istoty zagadnienia, brak ustosunkowania się przez organy obu instancji do całokształtu sprawy, dokumentów złożonych wraz z zażaleniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 maja 2012r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi i oświadczyła, że sporny budynek nie jest obecnie użytkowany, a sprawa rozgraniczenia nieruchomości nie została jeszcze zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a. - w razie nieuwzględnienia skargi - sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę ze skargi M. M. sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie sądu organy administracji obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem było ustalenie, czy spór zawisły przed sądem powszechnym o ustalenie granicy między nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego, w ocenie sądu, nie sposób nie zgodzić się z organami administracji, które zasadnie wywiodły, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tak rozumianym zagadnieniem wstępnym, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności i stanu technicznego budynku gospodarczego usytuowanego na działce skarżącej. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niemniej jednak, w ślad za wypracowanym na tle przywołanej przesłanki prawnej orzecznictwem sądowym, wyjaśnić należy, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne, dotyczące kwestii prawnych, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wprost wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy - ze względu na jego przedmiot - do kompetencji innego organu państwowego, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011r., sygn.akt II SA/Ke 282/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011r., sygn.akt VII SA/Wa 437/11 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż nie każda kwestia, która w subiektywnym przekonaniu strony stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem w istocie jest i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wnika z argumentacji skarżącej, takim zagadnieniem wstępnym miałoby być postępowanie rozgraniczeniowe, spór o granicę, który zawisł przed sądem powszechnym. W szczególności, podstawę do takiego zawieszenia strona wyprowadziła z faktu, że w jednym z postanowień sąd powszechny nakazał, iż nie wolno samowolnie naruszać posiadania w pasie granicznym. Sąd w składzie orzekającym, nie podważając takiego nakazu, stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniom nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - na tle postępowania legalizacyjnego. A to z tego względu, iż w postępowaniu legalizacyjnym organ administracji nie analizuje kwestii granicznych. Dokumentem, na którym opiera swoje rozstrzygnięcia, jest oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miarodajne są nadto dane z ksiąg wieczystych oraz dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trafne jest stanowisko organu II instancji, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być zastosowany wtedy, kiedy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W tego rodzaju sprawie, jak niniejsza, dla organu orzekającego nie jest istotna kwestia przebiegu granic. Organ nadzoru budowlanego ma bowiem zadbać o bezpieczeństwo związane z przedmiotowym budynkiem. A stan techniczny tego budynku, jak wynika choćby z protokołu kontroli i załączonych do niego zdjęć, jest zły i grozi zawaleniem. Ostatecznie zatem spór o granicę nie stanowi zagadnienia materialnoprawnego, nie dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, chociażby z tego względu, iż organ nie zakończył jeszcze postępowania wyjaśniającego, co oznacza, iż nie wiadomo jeszcze w jakim kierunku postępowania legalizacyjne zostanie przez organ poprowadzone. Obecnie prowadzone postępowanie legalizacyjne nie jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Reasumując, w ocenie sądu, słusznie przyjął organ administracji, że brak było jakiejkolwiek podstawy do orzeczenia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie legalności budowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec niewystąpienia kwestii prejudycjalnej. Samo zakwestionowanie przebiegu granicy w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej ( właściciel nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ) nie może prowadzić do zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu. Z tych względów nie można zarzucić zaskarżonemu postanowieniu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. ar