II OSK 2288/12

Dnia 5 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 165/12 w sprawie ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 kwietnia 1998r., nr 613/LI/98 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 165/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 kwietnia 1998 r., nr 613/LI/98 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w skardze na uchwałę Rady Miasta Piaseczno z dnia 29 kwietnia 1998 r., Nr 613\LI\98 W. W. zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzez brak zawiadomienia na piśmie wnioskodawczyni o terminie wyłożenia projektu planu jako właścicielki nieruchomości mieszczącej się w obszarze oznaczonym w planie symbolem A18MW,MN,U, której interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu, co stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z ustaleniami planu obowiązującego w latach 1985 – 1998 jej działka nr [...] obręb [...] znajdowała się na terenie zabudowy jednorodzinnej z usługami podstawowymi, zaś zaskarżony plan dla obszaru A18MW,MN,U przewiduje jako podstawową, zabudowę wielorodzinną (preferowana wysokość 3-4 kondygnacje) oraz jednorodzinną. A zatem, zmiana wcześniejszych ustaleń doprowadziła do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a niezawiadomienie jej przez Radę na etapie uchwalania planu o wyłożeniu jego projektu pozbawiło ją możliwości wykorzystania środków prawnych mających na celu ochronę jej interesu prawnego. Uchwalenie planu w zaskarżonym brzmieniu doprowadziło do wydania w dniu [...] lipca 2007 r. decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu kat. I na działkach sąsiednich. Kategorię budynku zmieniono następnie postanowieniem na XIII, a więc z budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Rozstrzygnięcie to zostało zakwestionowane przez skarżącą. W dniu 2 listopada 2011 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w Piasecznie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. Rada poinformowała skarżącą, iż odrzuciła jej wezwanie, ponieważ kwestionowany plan już nie obowiązuje. Jednocześnie wskazano, iż brak jest dowodu potwierdzającego powiadomienie skarżącej o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Piasecznie wskazała, iż w dniu 14 grudnia 2011 r. nie podjęto uchwały w sprawie wezwania. Organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarżącą nie wykazała, że posiada legitymację skargową do jej wniesienia. Jednocześnie dołączono dwa pisma skarżącej z 23 października 2007 r. i 12 czerwca 2008 r. dotyczące uwag do nowo uchwalanego planu zagospodarowania, w którym skarżąca domaga się pozostawienia dla jej działki ustaleń jakie przewidywał zaskarżony przez nią obecnie plan z 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę W. W. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Sąd przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wywodząc, że wniesienie w niniejszej sprawie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie, Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do przedmiotowej działki gruntu. Przystępując następnie do ustalenia, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa, Sąd podkreślił, że granice zaskarżenia w/w uchwały wyznaczone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w granicach przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługującej jej prawa własności do działki gruntu o nr ew. 28/3, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu. Skarżąca w skardze wywodzi, iż do naruszenia jej interesu prawnego doszło na etapie uchwalania planu. Zarzuca, iż uchwalono go z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na niezawiadomieniu jej jako właściciela nieruchomości, której interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana w żaden sposób przez Radę Miasta Piaseczna, która w piśmie z dnia 11 października 2011 r. wskazała, iż nie odnaleziono dowodu potwierdzającego realizację w/w obowiązku. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Dokonując zatem merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w kontekście podniesionych przez skarżącą zarzutów Sąd uznał, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą podniesione przez nią uchybienia w zakresie naruszenia procedury pianistycznej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w żądanym przez skarżącą zakresie tj. w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem A 18 MW,MN,U. Przede wszystkim, jak zauważył Sąd, przedmiotem skargi jest uchwała, która już nie obowiązuje, a zatem ocena jej polega na ustaleniu, jakie negatywne skutki wywołała ona dla skarżącej. Podnoszona zatem przez skarżącą okoliczność naruszenia procedury uchwalania planu w ocenie Sądu może potencjalnie powodować konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli uznamy, iż było to rażące naruszenie prawa. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż w toku uchwalania planu Rada przesyłała zawiadomienia w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym właścicielom nieruchomości, których interes prawny mógł być naruszony jego ustaleniami. Następnie Sąd zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy to Rada dokonuje oceny i ustala krąg właścicieli, których interes może - w jej ocenie - być naruszony. Nie ulega wątpliwości, iż winna to czynić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Niemniej jednak powołując się na naruszenie w/w przepisu prawa w ocenie Sądu skarżącą nie wykazała, w jaki sposób wpłynęło to bezpośrednio na jej interes prawny. Z akt sprawy wynika, że na etapie uchwalania planu działka skarżącej była już zabudowana - zlokalizowana jest na niej 1/2 budynku bliźniaczego. Zgodnie zaś z ustaleniami planu na działce skarżącej dopuszczono oprócz zabudowy jednorodzinnej (jaka istnieje oraz obowiązywała w poprzednich planach) zabudowę wielorodzinną. Ustalenia te - w ocenie Sądu - w żaden sposób nie wpływają na ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności do jej działki, wręcz odwrotnie umożliwiały jej ewentualną jej rozbudowę. Podnoszona zaś przez skarżącą okoliczność, iż naruszenia jej interesu prawnego dopatruje się ona w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego, który zlokalizowany został w bezpośrednim sąsiedztwie z jej działką, a wręcz na jej granicy wskazuje na naruszenie jej interesu faktycznego a nie prawnego tj. wpływu zlokalizowanej w sąsiedztwie inwestycji na wartość nieruchomości skarżącej, co potwierdzają przedłożone przez organ pisma skarżącej z 23 października 2007r. i 12 czerwca 2008r. w którym skarżąca domaga się w nowo uchwalanym planie pozostawienia dla jej działki ustaleń jakie przewidywał zaskarżony przez nią obecnie plan z 1998r. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. W., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości podniosła następujące zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania: - art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz. 415, ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że jedynie rażące naruszenie prawa może powodować stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie bez wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, podczas gdy stosownie do dyspozycji art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały Rady Miejskiej, każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność uchwały Rady Gminy w całości lub w części; - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wskazania w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie twierdzenia o konieczności wystąpienia rażącego naruszenia prawa w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie. II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy polegające na nietrafnym przyjęciu, że brak zawiadomienia na piśmie skarżącej o terminie wyłożenia projektu planu nie stanowił naruszenia wskazanego przepisu, podczas gdy interes prawny skarżącej jako właścicielki nieruchomości mógł być naruszony ustaleniami planu, a w związku z tym poprzez niezawiadomienie skarżącej o wyłożeniu projektu planu doszło do naruszenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianej we wskazanym przepisie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 1270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) skarżąca wywodzi z nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd, iż jedynie rażące naruszenie prawa może powodować stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie. Zarzuca również Sądowi naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wskazania w wyroku postawy prawnej rozstrzygnięcia. Uznając powyższe zarzuty za nieuzasadnione wskazać należy, że - w istocie - w świetle przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślić jednakże wypada, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga W. W. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zaskarżeniu w trybie regulowanym powyższym przepisem podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżony plan miejscowy w granicach przysługującego skarżącej prawa własności do nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, nie narusza jej interesu prawnego. Wypada w pierwszej kolejności podkreślić, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 29 kwietnia 1998 r. została uchylona uchwałą z dnia 2 lipca 2008 r., nr 654/XXIV/2008. Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w toku postępowania planistycznego prowadzonego nad nowym planem miejscowym skarżąca w pismach z dnia 23 października 2007 r. i 12 czerwca 2008 r. wnosiła o utrzymanie ustaleń dla jej działki wynikających z zapisów uchwały z dnia 29 kwietnia 1998 r. Trudno zatem przyjąć, że nieobowiązująca już uchwała przyjmująca pożądane aktualnie przez skarżącą ustalenia sposobu zagospodarowania, godziła w sferę prawną uprawnień skarżącej wywołując dla niej negatywne konsekwencje. Powyższe rozważania czynią również niezasadnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić ponownie należy, że bezpośredniość interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której interes się wywodzi. Zasadnie zatem zaakcentował Sąd I instancji, że samo powołanie się na uchybienia organu w dokonywaniu zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu, nie świadczy o naruszeniu prawa powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Istotne jest bowiem wykazanie, w jaki sposób uchybienie to wpłynęło bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej, czego w niniejszej sprawie skarżąca nie uczyniła. Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.