IV SA/Po 1303/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na pismo A.W. S.A. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu Prezydentowi Miasta P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem wpisu od skargi Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. Prezydent Miasta P. wniósł skargę na uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przyautostradowych w rejonie F. i K. w P., wyrażone w piśmie A.W. S.A. z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę A.W. S.A. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, iż Spółka nie jest organem administracji publicznej, ponieważ zarówno jej forma organizacyjna, jak i rola, którą pełni w sprawie, nie pozwala zakwalifikować jej do żadnej z kategorii wymienionych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W szczególności, nie można uznać, że Spółka została powołana z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Ponadto Spółka wskazała, iż art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. AWSA, jako spółka prawa handlowego nie jest organem administracji publicznej, a zatem nie może swobodnie działać w zakresie kompetencji takiego organu. Powyższe regulacje potwierdzają również, że działalność Spółki nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Strona wskazała także, iż zważywszy na fakt, że Spółka nie jest organem administracji publicznej, wydanie przez Spółkę oświadczenia w formie dokumentu postanowienia stałoby w sprzeczności z definicją postanowienia wyrażoną w art. 124 k.p.a. Niemożliwe bowiem jest wydanie postanowienia, które ze swojej definicji powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, przez spółkę prawa handlowego, która organem bynajmniej nie jest. Ponadto, postanowienie jest formą działania organu administracji publicznej, którym Spółka nie jest. Dalej Spółka wyjaśniła, iż skoro AWSA nie miała możliwości wydania dokumentu postanowienia w rozumieniu definicji z k.p.a., tym samym dokument przez nią wydany nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie jest żadnym z dokumentów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przepisu w art. 3 § 2 w/w ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie kompetencji sądów administracyjnych i nie należy interpretować ich rozszerzająco. Zgodnie bowiem z art. 177 Konstytucji, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości należy do sądów powszechnych, a właściwość sądów administracyjnych jest tylko jednym z ustawowo zastrzeżonych wyjątków od tej zasady. Żadna z wymienionych przesłanek kontroli działalności administracji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto Spółka podniosła, że w ujęciu art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skuteczne wniesienie skargi do WSA wymaga wyczerpania trybu odwoławczego, określonego w ustawie procesowej regulującej postępowanie, w którym został wydany kwestionowany akt. W ocenie strony, w niniejszej sprawie Skarżący nie wykorzystał środka zaskarżenia, bowiem pismo o tytule "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" skierowany do Spółki w dniu 14 października 2011 roku, nie może być uznany za wniosek w rozumieniu 127 ust. 3 k.p.a. Spółka podkreśliła, iż AWSA nie jest żadnym z organów wskazanych w art. 127 k.p.a., co więcej nie jest w ogóle organem administracji publicznej. Spółka wskazała również, iż powołanie jako podstawy prawnej skargi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) jest nieprawidłowe. Wniesienie skargi przeciwko spółce prawa handlowego na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. i rozpoznanie przez sąd takiej skargi stanowiłoby przekroczenie zakresu kognicji sądownictwa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres orzekania sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 1 – 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 §2 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie lub też rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; inne niż decyzja czy postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Do zakresu kognicji sądów administracyjnych ustawodawca zaliczył nadto sprawy określone w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.) i spory o właściwość, o których stanowi art. 4 P.p.s.a. Jedną z przesłanek odrzucenia skargi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jest sytuacja, w której sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Złożenie skargi w przedmiocie nie mieszczącym się we właściwości sądu powoduje jej odrzucenie a limine bez badania dalszych wymogów formalno-merytorycznych. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 3 i art. 4 P.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 P.p.s.a.) lub też, gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (postanowienie NSA z: 10.3.2006 r., II OSK 181/06; 19.10.2011 r., II GSK 2076/11, baza orzeczeń NSA). 2. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest zdania, iż z uwagi na formę organizacyjno-prawną A.W. S.A., tj. spółka prawa prywatnego, nie można z góry założyć, że jest to podmiot uprawniony do wydawania decyzji lub postanowień, o których mowa a art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a, a także do wydawania innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odniesieniu do tych ostatnio wymienionych aktów i czynności, w doktrynie wskazuje się, że istotnym ich elementem jest władztwo administracyjne, tak jak decyzji i postanowień, to zaś jest atrybutem organów wykonujących administrację publiczną. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis wydanie 4, 2010 r., s. 29). Powyższe nie oznacza jednak, że podmioty działające w formie spółki prawa prywatnego nie mogą wykonywać zadań z zakresu administracji publicznej, a także, że nie mogą wydawać decyzji administracyjnych. Prawodawstwo oraz praktyka rozwijająca się po transformacji ustroju wskazują na różne możliwości zlecania / przekazywania zadań administracji publicznej, m. in. spółkom kapitałowym prawa prywatnego (z ostatnich pozycji zob. M. Stahl: "Inne podmioty administrujące", w: System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C. H. Beck Warszawa 2011r.). W życiu gospodarczym występuje wiele spółek prawa handlowego, działających w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, i jednocześnie zaliczanych do tzw. innych administrujących podmiotów publicznych. Są to takie podmioty, które – nie będąc organami administracji publicznej – ani zakładami publicznymi, wykonują zadania publiczne. Zalicza się do nich przede wszystkim spółki publiczne, które mogą działać także w formach władczych (zob. M. Stahl, "Inne podmioty administrujące", j. w. s. 524). Przykładem takich podmiotów są spółki, których ustrój prawny i zadania normuje ustawa z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 274 – art. 6). Ustawa ta powierza tym spółkom funkcje zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną (art. 8). Nadto, na wniosek zarządzającego (czyli spółki) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy może, za zgodą wojewody, powierzyć zarządzającemu prowadzenie wymienionych spraw z zakresu prawa budowlanego, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji (art. 15 ust. 1). Na wniosek zarządzającego, rada gminy właściwej ze względu na położenie strefy może upoważnić zarządzającego do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących terenów położonych w strefie (art.15 ust. 2). Obok spółek publicznych, do "niepublicznych podmiotów administrujących" zaliczane są też spółki podmiotów prywatnych, tzw. spółki prywatne, jeżeli realizują zadania administracji publicznej powierzone im w drodze umowy, koncesji, zezwolenia. Mogą to być zadania wykonywane w formach niewładczych, a także w formach władczych, właściwych dla administracji publicznej (M. Stahl, j. w. s. 535 – 536). Także i w tych przypadkach zlecanie czy powierzenie zadań musi mieć podstawę ustawową. Wymóg ustawowych podstaw zlecania funkcji administracyjnych jest zasadą podstawową, wynika nie tylko z zasady legalności, ale także z zasad szczegółowych, dotyczących kompetencji administracyjnych i ich charakteru: zasady wyłączności i nieprzenoszalności kompetencji. Jedną z form zlecania zadań z zakresu administracji publicznej jest umowa cywilna, której przedmiot, podmioty, a często i inne elementy określane są nie tylko przez Kc, ale także przez przepisy prawa administracyjnego, m. in. ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2571 ze zm., dalej ustawa o autostradach). Warto wskazać na przeważający w doktrynie pogląd, że zawarcie takich umów nie zdejmuje z podmiotu publicznego, przekazującego określone zadanie, odpowiedzialności za ich wykonanie (zob. M. Stahl, j. w. s. 546). Powyższe uwagi dotyczące zasad wykonywania zadań publicznych przez inne, niż organy administracji publicznej, podmioty, w tym spółki prawa prywatnego, obligują do analizy przepisów prawa materialnego, które były stosowane w niniejszej sprawie, by ustalić, czy nie przewidują one możliwości upoważnienia takich podmiotów, jak Autostrada Wielkopolska S.A., do dokonywania uzgodnień projektów miejscowych planów w formie postanowienia. Alternatywnie, by ustalić, czy nie zachodzi sytuacja unormowana w art. 3 § 3 P.p.s.a., tj., czy przepisy prawa materialnego przewidują sądową kontrolę w sprawach uzgodnień projektów miejscowych planów, sformułowanych w formie pisma przez spółkę, której przekazano funkcję zarządzający autostrady. Należy dodać, że Skarżący wniósł skargę na podstawie art. 150 P.p.s.a. Ten zaś przepis znajduje zastosowanie w stosunku do skarg składanych na określone akty lub czynności nie na podstawie samej ustawy P.p.s.a., lecz przepisów szczególnych (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, 2011 r., s. 539). 3. W związku z bezspornym faktem, że A.W. S.A. pełni funkcję zarządcy autostrady A2 na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (T. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp), a kwestię uzgodnień projektów miejscowych planów normuje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), poniżej uwzględnione zostaną przepisy obu ustaw. Celem, jak już wskazano, będzie ustalenie, czy w zakresie funkcji zarządcy autostrady mieści się dokonywanie uzgodnień projektów miejscowych planów w formie postanowienia, bądź, czy ustawodawca przewidział, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje od pisma zawierającego takie uzgodnienie. W myśl art. 19 ust. 3 udp: "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8 i 17, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad." Należy dodać, że art. 20 udp nie wymienia wszystkich zadań należących do zarządcy drogi (autostrady). Natomiast, ustawa o autostradach określa minimalną treść umowy o budowę i eksploatację autostrad, przewidując, że winna ona zawierać także szczegółowy zakres uprawnień spółki jako zarządcy autostrady (art. 63 pkt 8 w/w ustawy). Z powyższych przepisów nie wynika, aby stanowiły one podstawę do upoważnienia spółki będącej zarządcą autostrady do uzgodnień projektów miejscowych planów w formie postanowienia. Zaś bez podstawy ustawowej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może upoważnić spółki pełniącej funkcje zarządcy drogi/autostrady do korzystania z form właściwych organom administracji publicznej. Jak potwierdził pełnomocnik A.W. SA na rozprawie, umowa o przekazanie funkcji na rzecz w/w Spółki nie zawiera postanowień odnoszących się do uzgodnień projektów miejscowych planów. Należy dodać, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg publicznych (art. 18 ust.1 udp), do którego należy także wykonywanie zadań związanych z przygotowaniem i koordynowaniem budowy i eksploatacji autostrad, w tym współpraca z organami właściwymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 7 lit. b udp). Ten ostatni przepis winien znajdować zastosowanie m. in. w zakresie, którego nie obejmuje przekazanie funkcji zarządcy drogi (autostrady) w formie umowy na podstawie udp. Zadania i kompetencje do uzgodnienia projektów miejscowych planów w formie postanowienia normuje upzp. W myśl art. 17 pkt 6 lit b, prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, m. i. występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi. Z kolei art. 24 ust. 1 upzp stanowi, że organy, o których mowa w art. 17 pkt 6, czyli zarządcy drogi, "w zakresie swej właściwości rzeczowej lub miejscowej", uzgadniają, na swój koszt, projekt planu miejscowego, przy czym, w/w uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem orzekającego Sądu, przepis art. 24 ust. 1 upzp adresowany jest do organów administracji publicznej, o czym świadczy określenie dotyczące "właściwości". Należy dodać, że w upzp nie ma przepisów, które można by uznać za podstawę dokonywania uzgodnień projektu planu w innej formie, niż postanowienie. Powyższe wskazuje na znaczenie w sprawach uzgodnień projektów planów miejscowych normy zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 7 lit. b udp. W upzp nie ma też przepisu stanowiącego podstawę wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pismo zarządcy uzgadniające projekt planu miejscowego. Te ostatnie wnioski nakazują uznać, że skarga na uzgodnienie projektu mpzp terenów przyautostradowych w rejonie F. i K. w P., wyrażone w piśmie A.W. SA z dnia [...] października 2011 r. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 3 P.p.s.a.). W myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sytuacja, w której sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jest jedną z przesłanek odrzucenia skargi W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd skargę odrzucił. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.