II SA/Op 51/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz. Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 października 2011 r., nr [...], które działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. L. od decyzji Burmistrza Głogówka z 16 maja 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, iż ostatnim dniem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji doręczonej odwołującej skutecznie, bo zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1, § 2 i § 4 K.p.a., był dzień 14 czerwca 2011 r. Zastępcze doręczenie nastąpiło w dniu 31 maja 2011 r., a zatem odwołanie od tej decyzji mogło być wniesione najpóźniej w dniu 26 września 2007 r. W tej sytuacji należało uznać, że wniesienie odwołania w dniu 12 lipca 2011 r. nastąpiło z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Wskazał nadto organ, że odwołująca nie wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i stąd też należało stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Burmistrza Głogówka decyzją z 16 maja 2011 r., nr [...], ustalił na rzecz D. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu płaskiego na dach dwuspadowy budynku mieszkalnego. Powyższą decyzję nadano na poczcie na adres zamieszkania skarżącej. Skarżąca nie dokonała odbioru przedmiotowej decyzji, pomimo jej dwukrotnego awizowania w dniach 17 maja 2011 r. i 24 maja 2011 r. W dniu 1 czerwca 2011 r. przesyłka z adnotacją poczty "nie podjęto w terminie" została zwrócona do nadawcy. Do Urzędu Miejskiego w Głogówku wpłynęła w dniu 3 czerwca 2011 r. W dniu 12 lipca 2011 r. skarżąca wniosła listem poleconym, za pośrednictwem poczty, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, z którym zapoznała się w urzędzie. W treści odwołania nie zawarła prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia. Pismem z dnia 16 września 2011 r., w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, skarżąca stwierdziła, że kwestionowana przez nią decyzja doręczona została przez organ I instancji w okresie, kiedy przebywała poza granicami kraju. O fakcie pobytu poza miejscem zamieszkania poinformowała pracownicę Urzędu Miejskiego w Głogówku – H. T. Podkreśliła, że wróciła do domu w dniu 6 czerwca 2011 r. oraz, że do odbioru korespondencji nie upoważniła żadnej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 listopada 2011r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania z przyczyn przytoczonych na wstępie. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się M. L.. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze podniosła, że informowała urzędnika o planowanym pobycie poza granicami kraju w okresie od 13 maja 2011 r. do 6 czerwca 2011 r. i prosiła o niewysyłanie żadnej korespondencji. Przebywanie poza miejscem stałego zamieszkania jest wystarczającą przyczyną uniemożliwiającą odbiór korespondencji. Jej zdaniem wysłanie decyzji w terminie, kiedy była nieobecna, nastąpiło z premedytacją, zwłaszcza, że postępowanie toczy się już 5 lat. Odwołanie wniosła w terminie, na jaki pozwolił jej powrót do domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 14 czerwca 2011 r., a więc przebywanie poza granicami kraju do 6 czerwca 2011 r. nie stanowiło przeszkody do sporządzenia w terminie odwołania. Pismem procesowym z dnia 8 maja 2012 r. skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 59 i art. 58 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez rozpatrzenia w istocie wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu oraz naruszenie art. 9 i art. 8 K.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącej, która posiada istotne ograniczenia o charakterze podmiotowym, o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej żądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma podkreślał, że skarżąca dochowała terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., przebywała bowiem w okresie od dnia 13 maja 2011 r. do 6 czerwca 2011 r. poza granicami kraju. Listonosz rzekomo zostawił awizo w skrzynce skarżącej w dniach 17 maja 2011 r. i 24 maja 2011 r. (z czym skarżąca się nie godzi), a zatem termin do odbioru przesyłki upływał z dniem 31 maja 2011 r., czyli jeszcze przed powrotem skarżącej do kraju. Nieodebrana przez skarżącą przesyłka została w dniu 1 czerwca 2011 r. odesłana do nadawcy i stąd też skarżąca nie posiadała wiedzy o przesyłce. O istnieniu decyzji powzięła wiedzę dopiero po otrzymaniu od Starosty Prudnickiego zawiadomienia z dnia 6 lipca 2011 r. o wszczęciu postępowania, co spowodowało, że udała się wraz z sąsiadem do Urzędu Miasta w Głogówku, gdzie dowiedziała się o decyzji Burmistrza Głodówka z dnia 16 maja 2011 r. Na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. skarżąca oświadczyła, że pismo procesowe z dnia 13 maja 2011 r. zatytułowane zażalenie nadała w jej imieniu sąsiadka, a nie ona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji (postanowienia) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a). Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zapadłego postanowienia wykazała, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, iż weryfikacja decyzji w postępowaniu odwoławczym może nastąpić wyłącznie w przypadku wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Warunkiem, bowiem skuteczności czynności procesowej, a więc również złożenia odwołania, jest zachowanie określonego przepisami terminu do jej dokonania. Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie strony wpłynęło w przepisanym terminie, gdyż rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu ustawowego stanowi rażące naruszenie prawa i oznacza przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej już z ochrony trwałości decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), zwanej dalej K.p.a. W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zobowiązane było przede wszystkim ustalić, czy decyzję wydaną w sprawie przez organ I instancji doręczono stronie w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej i kiedy fakt ten miał miejsce. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał kwestionowane postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a., twierdząc, iż strona złożyła odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. U podstaw takiego stanowiska legło uznanie, iż doręczenie skarżącej decyzji Burmistrza Głogówka z dnia 16 maja 2011 r. było skuteczne i nastąpiło w dniu 31 maja 2011 r. Organ przyjął, zatem, iż przesłanie decyzji na adres zamieszkania skarżącej i dwukrotne jej awizowanie w okresie, kiedy skarżąca przebywała poza granicami kraju było skutecznym doręczeniem korespondencji. W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W myśl art. 42 § 1 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przepis ten reguluje tzw. właściwe doręczenie pism, które polega na tym, że pismo osobiście odbiera jego adresat. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 K.p.a.). W razie zaś niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powyżej, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Stosownie do § 2 art. 44 K.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Paragraf § 3 tegoż przepisu stanowi, że przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, a § 4 przewiduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przewidziany w art. 44 K.p.a. sposób doręczenia korespondencji oparty jest na konstrukcji fikcji prawnej. Adresat pisma może się uchylić od skutków prawnych doręczenia dokonanego w powyższym trybie wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jego zastosowanie. Materialnoprawne skutki doręczenia pisma stronie, oparte na domniemaniu mogą powstać zatem tylko po dokładnym spełnieniu warunków określonych przepisem ustawowym. Wskazać należy również, że warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10 - LEX nr 1068869 czy postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 935/11 - LEX nr 1082823). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca wnosząc odwołanie i uzupełniając twierdzenia w nim zawarte w piśmie z dnia 16 września 2011 r. stwierdziła, że kwestionowana przez nią decyzja doręczona została na jej adres zamieszkania przez organ I instancji w okresie, kiedy przebywała poza granicami kraju. O fakcie pobytu poza miejscem zamieszkania poinformowała pracownicę Urzędu Miejskiego w Głogówku H. Tabor. Podkreśliła, że wróciła do domu w dniu 6 czerwca 2011 r. Analiza zatem treści tych pism składanych przez skarżącą wymagała od organu odwoławczego odpowiedzi na pytanie, czy w istocie w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji skarżącej. Skarżąca wykazywała bowiem, że art. 44 K.p.a. nie powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutku prawnego związanego z domniemaniem zastępczego doręczenia decyzji organu I instancji. Organ II instancji wobec tego typu twierdzeń skarżącej, stosownie do art. 7, 77 § 1 K.p.a., winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy w istocie skarżąca informowała pracownika organu I instancji, nota bene wskazanego z nazwiska i imienia o planowanym wyjeździe poza granice oraz o czasie trwania jej nieobecności w miejscu zamieszkania, a tym samym czy możliwe jest przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego. Nadto, wobec treści pisma skarżącej z dnia 16 września 2011 r. organ zobowiązany był ustalić czy przypadkiem takie twierdzenia skarżącej nie zmierzają w istocie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza, że organ dysponował już wiedzą, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku (75 lat) i schorowaną. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu do złożenia odwołania należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W sytuacji, gdy strona wnosi wniosek o przywrócenie terminu organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest rozpoznać ten wniosek. Organ kwestii tej nie wyjaśnił. Dostrzec należy również, że skarżąca twierdziła, że po powrocie do miejsca zamieszkania nie odnalazła żadnych informacji o awizowaniu przesyłki. Sama zaś adnotacja na przesyłce o jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 17 maja 2011 r. i 24 maja 2011 r., bez określenia na przesyłce i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru sposobu zawiadomienia adresata o możliwości odbioru przesyłki, nie czyni zadość możliwości przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. Tymczasem materiał dowodowy w niniejszej sprawie pozwala tylko na ustalenie, że przesyłka pocztowa była dwukrotnie awizowana (17 maja 2011 r. i 24 maja 2011 r.) i zwrócona do nadawcy w dniu 1 czerwca 2011 r., a więc w okresie nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania. W związku z powyższym uznać należy, że Kolegium przedwcześnie przyjęło, a to wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które określają obowiązek organów administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W konsekwencji, nie zaktualizowały się też przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., co stanowi o naruszeniu tej regulacji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 2