IV SA/Po 1273/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Starosty S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] września [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Starosty S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2011 r.) Wójt Gminy O. (dalej Wójt albo organ I instancji), na podstawie art. 123 i art. 264 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku P. R. (dalej Wnioskodawca) ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości między działkami o nr ewid. [...],[...],[...],[...] i nr [...] położonymi w M. na łączną kwotę [...] zł, na którą złożyły się koszty czynności geodety. Do poniesienia ustalonych kosztów organ I instancji zobowiązał Starostę S. w kwocie [...] zł, J. i Z. Ż. w kwocie [...] zł, P. R. w kwocie [...] zł. Jednocześnie Wójt określił, że należności z tytułu kosztów winny być wpłacone w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na skutek podania złożonego przez Wnioskodawcę w stosunku do nieruchomości stanowiącej Jego własność z gruntami nieruchomości sąsiednich, celem ustalenia granic i punktów granicznych. Z rozliczenia i załączonych rachunków wynika, że na koszty niniejszego postępowania złożyły się koszty czynności podjętych przez geodetę (w tym sporządzenie map, ustalenie znaków granicznych). Na poczet ustalonych należności nie zostały uiszczone dotychczas żadne kwoty. Przeprowadzone postępowanie "rozgraniczające" [winno być "rozgraniczeniowe"] potwierdziło dotychczasowy stan granic na gruncie, przebieg granicy zgodny z mapą ewidencyjną i zgodne oświadczenia stron. Korzyści, jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskały strony uczestniczące w postępowaniu rozgraniczeniowym, polegające na ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, zobowiązały do poniesienia kosztów przez wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego. Zażalenie z [...] września 2011 r. na postanowienie z [...] września 2011 r. wniósł J. Ż. (dalej Odwołujący), który nie wyraził zgody na poniesienie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Pomiary działek Odwołującego, tj. [...],[...], i [...] nie były dlań korzystne. Odwołujący wyjaśnił, że dysponuje własnymi pomiarami i mapami. Zważywszy na to, że podanie o rozgraniczenie nieruchomości zostało wniesione przez Wnioskodawcę, który nie znał granic swych nieruchomości, winien On pokryć koszty geodety. Zażalenie na postanowienie z [...] września 2011 r. wniósł również Starosta Słupecki (dalej Starosta), który zauważył, że koszty postępowania winny obciążyć tę stronę, z inicjatywy której zostały one poniesione. Kosztami tymi winien zostać obciążony Wnioskodawca, ponieważ postępowanie było prowadzone na Jego żądanie i w Jego interesie. Nawet przy założeniu, że wszyscy uczestnicy rozgraniczenia ponoszą jego koszty, to Wójt błędnie przyjął, że strony winny ponieść je w częściach równych. Nie można pominąć, że granice rozgraniczanych nieruchomości są różnej długości i dlatego przyjęta przez organ I instancji zasada podziału kosztów w istocie preferuje Wnioskodawcę. Nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...], położona w M., figurująca w ewidencji gruntów i budynków jako "Skarb Państwa - Zasób Gruntów Państwowych" stanowi zasób Skarbu Państwa przeznaczony do komunalizacji, czyli nabycia przez gminę z mocy prawa. Fakt ten nie został potwierdzony decyzją przez Wojewodę Wielkopolskiego, ponieważ Urząd Gminy w O. nie wystąpił ze stosownym wnioskiem. Jak wynika ze szkicu granicznego [...], granicą sporną jest granica z działką [...], którą to granicę wyłączono z postępowania rozgraniczeniowego. Również z ww. szkicu wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło także działki [...], która stanowi z mocy prawa drogę gminną o nieuregulowanym stanie prawnym, ponieważ w pkt nr [...] dokonano stabilizacji słupkiem granicznym. Jak wynika z powyższego, koszty postępowania rozgraniczeniowego winien ponieść Wójt, który z mocy prawa jest właścicielem działek nr [...] i [...], a nie Starosta. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...],[...] (dalej postanowienie z [...] października 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy postanowienie z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc) stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Powołując się na uchwałę NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, Kolegium stwierdziło, że obciążenie przez Wójta kosztami postępowania wszystkich stron nastąpiło odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron i ich interesu. Jako niezasadny Kolegium uznało zarzut braku podstaw do obciążenia stron kosztami postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) Starosta (dalej Skarżący) wniósł o uchylenie postanowienia z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że działka oznaczona numerem geodezyjnym [...], położona w M., zapisana w ewidencji gruntów jako Skarb Państwa - Zasób Gruntów z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa z 1990 r.) stanowi własność Gminy O. Ma ona uregulowany stan prawny i Gmina O. winna wystąpić do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej własność. Fakt, że Gmina do dnia dzisiejszego nie wystąpiła z takim wnioskiem, nie może skutkować tym, że Skarb Państwa będzie ponosił koszty rozgraniczenia nieruchomości, która z mocy prawa stanowi mienie gminy. Ze szkicu z przedmiotowego rozgraniczenia wynika, że postępowanie dotyczy również działki oznaczonej numerem [...], położonej w M., która w ewidencji gruntów i budynków zapisana jest Skarb Państwa Urząd Gminy w O., która również z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. stanowi mienie gminy, gdyż jest drogą kategorii gminnej. Biorąc pod uwagę owe okoliczności Skarżący podkreślił, że dokonane rozgraniczenie dotyczy działek, które są z mocy prawa własnością gminy. Własność niniejsza nie została tylko potwierdzona deklaratoryjną decyzją Wojewody zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. (k. 4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] grudnia 2011 r. nr [...] i [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że w zaskarżonym postanowieniu wyczerpująco wyjaśniono kwestie dotyczące postępowania rozgraniczeniowego (k. 7-12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z [...] października 2011 r. i poprzedzające jego wydanie postępowanie, które toczyło się w przedmiocie kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny: Postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zostało wszczęte na skutek podania z dnia [...] sierpnia 2009 r., wniesionego do Wójta przez P. R. W podaniu tym Wnioskodawca zwrócił się do Wójta o rozgraniczenie należącej do Niego działki nr [...], położonej w miejscowości M. [...], z przyległymi działkami nr [...],[...],[...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. nr [...], Wójt wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z gruntami sąsiednimi, tj. działkami nr [...],[...] i [...], położonymi w miejscowości M., stanowiącymi własność J. i Z. Ż. i działką nr [...], położoną w miejscowości M., stanowiącą własność Skarbu Państwa. Nieruchomość Wnioskodawcy graniczy nadto z działką nr [...], stanowiącą drogę gminną. Toczące się postępowanie nie obejmowało rozgraniczenia między działką nr [...], należącą do Wnioskodawcy, a działką nr [...], należącą do Gminy O. Czynności ustalenia przebiegu granic utrwalone zostały w protokole granicznym z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] przez geodetę uprawnionego A. H. Decyzją z v września 2010 r. nr [...], Wójt działając na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm., dalej pgk, obecnie t.j. Dz.U. 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) i art. 104 kpa, orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiąca własność P. R. z nieruchomościami będącymi własnością J. i Z. Ż., położonymi w miejscowości M., oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...] i z nieruchomością będącą własnością Skarbu Państwa, położoną w miejscowości M., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych oraz prywatnych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32). W odniesieniu do oznaczenia właściciela działki nr [...] organy obu instancji ustalając, że jest nim Skarb Państwa, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie ustaliły który podmiot prawa publicznego – Gmina O., czy też Starostwo w S. - sprawują uprawnienia właścicielskie. Z protokołu granicznego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] należy do Skarbu Państwa – Zasobu Gruntów Państwowych. Tak samo z odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...], obejmującej m. in. działkę nr [...] wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa – Terenowy Organ Administracji Państwowej (dział II podrubryka 2.2.2. Lp. 2; k. 62-69 akt sądowych; z wypisu z rejestru gruntów wynika, że są to użytki rolne zabudowane). Tymczasem z pisma Wójta z [...] kwietnia 2012 r. wynika, że zarówno działka nr ewid. [...] (dla której nie założono księgi wieczystej; z wypisu z rejestru gruntów wynika, że jest to droga, a jako władający wskazano w nim Skarb Państwa Urząd Gminy w O.), jak i [...] nie są w trakcie komunalizacji, a Gmina O. nie występowała z wnioskiem o komunalizację (k. 54, 61 akt sądowych). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r., mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego, z dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. [...] maja 1990 r.) stało się z mocy prawa mieniem należącym do właściwych gmin. Organy obu instancji nie poczyniły jednak w tym zakresie wystarczających ustaleń faktycznych, błędnie przyjmując z góry, że właścicielem działki nr [...] jest Starostwo w S. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pgk, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują zasadniczo organy wykonawcze samorządu gminnego (art. 29 ust. 3 pgk) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 pgk). Wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami i włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 1-2 pgk). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 pgk). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała 7 Sędziów NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, dalej uchwała I OPS 5/06). Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 kpa. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie, ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę obowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Organ administracji publicznej kierując się art. 262 § 1 pkt 2 kpa winien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, zatem zauważać korzyści jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem jego wszczęcia, zwłaszcza w sytuacji gdy rozgraniczenie dotyczy gruntów prywatnych i trudno się spodziewać, że wszczęcie takiego postępowania nastąpi z urzędu (wyrok WSA w Warszawie z 09.6.2006 r., IV SA/Wa 474/06, Lex nr 232981; wyrok WSA w Lublinie z 14.12.2010 r., III SA/Lu 406/10, Lex nr 757141; wyrok WSA w Poznaniu z 19.01.2011 r., II SA/Po 561/10; wyrok WSA w Lublinie z 15.02.2011 r., III SA/Lu 434/10, baza orzeczeń NSA). Tak samo we wskazanej powyżej uchwale NSA zaprezentował pogląd, że w charakteryzowanym postępowaniu administracyjnym znajduje zastosowanie art. 152 kc stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (uchwała I OPS 5/06). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organ I instancji wydał postanowienie z [...] września 2011 r. przedwcześnie, nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Obciążając poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego w równym stopniu powstałymi kosztami, organ ten nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2011 r. motywów, którymi się kierował podejmując takie rozstrzygnięcie co do kosztów. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wiadomo, kto sprawuje w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie w stosunku do działki nr [...], w stosunku do której miało miejsce rozgraniczenie nieruchomości. Okoliczność ta nie została wyjaśniona również w postępowaniu przed Kolegium, mimo w sposób wyraźny sformułowanych przez Starostę zarzutów w tym względzie. SKO dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie art. 152 kc i art. 262 § 1 pkt 2 kpa nie odniosło się ani do zarzutu nieuprawnionego rozdzielenia kosztów postępowania między wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego, ani do przedstawionych okoliczności przemawiających za obowiązkiem poniesienia przedmiotowych kosztów przez Wójta. Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie 1 wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie SKO z [...] października 2011 r. i poprzedzające je postanowienie Wójta z dnia [...] września 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejsza sprawę organ I instancji decydując o sposobie poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego winien kierować się kryterium interesu prawnego, jaki obie jego strony miały w rozgraniczeniu sąsiadujących nieruchomości mając na uwadze, że zasadniczo gdy granice gruntów stały się sporne, ustalenie granic sąsiednich nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli. W ramach badania interesu prawnego organ I instancji winien mieć również na uwadze okoliczność wskazaną przez Starostę, że granice rozgraniczanych nieruchomości były różnej długości, co winno mieć wpływ na obciążenie poszczególnych uczestników postępowania powstałymi w jego toku kosztami (glosa M. Durzyńskiej do uchwały I OPS 5/06, ZNSA 2009/5/194). Każde rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie winno zostać należycie uzasadnione w rozumieniu art. 107 § 3 kpa, tak by wszystkie strony postępowania zostały w sposób wyczerpujący i rzeczowy poinformowane, jakimi argumentami kierował się organ I instancji w rozdziale kosztów. W 2 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżone postanowienie SKO nie może zostać wykonane. W 3 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się jedynie wpis sądowy w powyższej kwocie, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm).