II GSK 1416/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-T. Spółki z o.o. z siedzibą w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 879/12 w sprawie ze skargi P.-T. Spółki z o.o. z siedzibą w C. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek P.-T. Spółki z o.o. z siedzibą w C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Postanowieniem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 879/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi P.-T. Sp. z o.o. w C. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwana "ARiMR") z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], którym odmówiono skarżącej spółce przyznania pomocy ze środków UE w ramach działania "[...]". Ponadto, Sąd pierwszej instancji zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, bowiem w niniejszej sprawie organ administracji skorzystał z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uwzględniając skargę w całości. Wobec tego postępowanie sądowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej P.-T. Sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości. Wniosła o uchylenie tego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na umorzeniu postępowania w oparciu o błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż ARiMR uwzględniła skargę w całości, podczas gdy organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (odpowiedzi na skargę) poinformował, że jedynie przywrócił wniosek skarżącej do ponownego rozpatrzenia bez odnoszenia się do zarzutów przedstawionych w skardze i bez uwzględnienia żądania skarżącej o przyznanie dotacji, a zatem nie sposób uznać, aby skarga została uznana w całości. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że jedynie takie rozstrzygnięcie organu, które w sposób jednoznaczny uwzględnia skargę wraz z wszystkimi jej zarzutami, a nadto czyni zadość żądaniu wnioskodawcy pozwala sądowi na wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. O uwzględnieniu skargi w całości można mówić jedynie w przypadku, kiedy na skutek argumentów wyłuszczonych w skardze organ uznaje żądanie wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym za uzasadnione. W niniejszej sprawie o uwzględnieniu skargi w całości w trybie autokontroli można będzie mówić dopiero w sytuacji, w której ARiMR przyzna skarżącemu pomoc finansową w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Na obecnym etapie nie wiadomo bowiem czy wskutek argumentów wyłuszczonych w skardze organ uzna żądanie przyznania pomocy za uzasadnione i przyzna pomoc finansową. Teoretycznie możliwa jest również sytuacja, w której po prawomocnym umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie otrzyma już żadnego stanowiska ARiMR (pozytywnego czy też negatywnego) i nie będą mu przysługiwały środki ochrony prawnej. Skarżąca wskazała również, że organ nie odniósł się do treści skargi, a zatem nie wiadomo, które z zarzutów i w jakim zakresie ARiMR uznała za zasadne. Zdaniem strony skarżącej, do momentu przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich nie sposób mówić o uwzględnieniu skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów miało się sprowadzać do bezpodstawnego umorzenia postępowania sądowego, w sytuacji gdy organ administracji nie uznał skargi w całości, gdyż nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze i nie uwzględnił żądania skarżącego o przyznanie dotacji. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ograniczył się do określenia "uwzględnienia skargi", jak to ma miejsce w przypadku art. 145 § 1 p.p.s.a., ale stwierdził, że organ, którego działalność lub bezczynność zaskarżono, może "uwzględnić skargę w całości". Ratio legis instytucji autokontroli polega zatem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie przysługują sądowi z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 166). Celem autokontroli jest bowiem to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 328 i 333, a także prawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 stycznia 2008 r. o sygn. akt I SA/Wa 1779/07 oraz z dnia 30 kwietnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 252/08 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania, zaś dokonując takiej autokontroli organ nie jest przy tym związany granicami skargi (zob. T. Woś, op. cit., s. 326 – 327). Bez wątpienia dokonywana przez organ autokontrola wcześniejszego rozstrzygnięcia powinna być dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, czyli według takich samych kryteriów, którymi posłużyłby się sąd administracyjny kontrolując wspomniane rozstrzygnięcie. Oznacza to, że dokonując autokontroli rozstrzygnięcia organ administracji stwierdza tym samym, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Takie stwierdzenie – wraz z jego podstawą prawną i jej wyjaśnieniem – musi być zatem zawarte w podjętym przez organ akcie autokontrolnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, bowiem stwierdził, że organ skorzystał z uprawnień autokontrolnych, uwzględniając skargę w całości. Sąd nie wskazał przy tym, jakim to aktem organ dokonał wspomnianej autokontroli, lecz odwołał się jedynie do wniosku o umorzenie postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę. Z odpowiedzi na skargę wynika, że uwzględnienie skargi w całości nastąpiło w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Treść tego pisma składa się z dwóch zdań: "W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznanie pomocy o znaku [...], złożonym dnia [...].10.2011 r. w ramach działania "Tworzenie [...]" PROW na lata 2007-2013, uprzejmie informuję, że wezwanie zostało rozpatrzone pozytywnie. Wniosek o przyznanie pomocy został przywrócony do rozpatrywania w BWI [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania sądowego jest nietrafne. Wskazane wyżej pismo z dnia [...] marca 2012 r. nie może być uznane za akt "uwzględniający skargę w całości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie jest to bowiem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które kończyłoby postępowanie w sprawie. Ponadto, akt ten w ogóle nie określa naruszenia prawa, którym obarczone było poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2012 r. Z akt administracyjnych wynika, że organ powody uznania wcześniejszego stanowiska za naruszające prawo wskazuje w innym piśmie (z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]), które jednak nie jest skierowane do strony, a zatem nie ma charakteru wiążącego w relacji wnioskodawca – ARiMR. Skoro sprawa dotyczyła przyznania pomocy finansowej ze środków UE w ramach działania "[...]", to akt autokontrolny ARiMR w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. musiałby polegać na uchyleniu poprzedniego aktu (pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiające przyznania pomocy) i przyznaniu tej pomocy zgodnie z wnioskiem. Tylko taki akt odpowiadałby w niniejszej sprawie istocie instytucji autokontroli. Skoro organ takiego rozstrzygnięcia nie podjął, to brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiło "uwzględnienie skargi w całości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie organ nie uwzględnił bowiem skargi w całości w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., a zatem brak było podstaw do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i że podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie 1. sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącej spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.). PG