II FSK 2598/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Jerzy Płusa, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 329/12 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w K. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., nr [...]; [...]; [...]; [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., I SA/Kr 329/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] w K. (dalej: spółdzielnia lub skarżąca) na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 7 grudnia 2011 r.: nr [1], [2], [3], [4], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; w skrócie: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Krakowie): 2.1. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Krakowie podał, że postanowieniami z dnia 26 października 2011 r. nr od [a] do nr [d] na podstawie art. 216 oraz art. 306c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U z 2007 r. Nr 59, poz. 404; dalej: u.p.s.p.p.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U Nr 53, poz. 354) oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810; dalej: rozporządzenie MPiPS) Prezydent Miasta Krakowa odmówił spółdzielni wydania zaświadczeń o uzyskanej pomocy de minimis w ramach ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości na mocy art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.; dalej: u.p.o.l.). 2.2. Na powyższe postanowienia spółdzielnia złożyła zażalenia, wskazując że w stanie faktycznym spełnione zostały wszystkie przesłanki konieczne i wystarczające do wydania jej stosownych zaświadczeń o uzyskanej pomocy de minimis w ramach ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości na mocy art. 7 ust. 2 pkt 4 u.p.o.l. 2.3. Powyżej wymienionymi postanowieniami z dnia 7 grudnia 2011 r. od nr [1] do nr [4] na podstawie art. 219, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 5 ust. 3 u.p.d.p.p., art. 31 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 31 ust. 3 pkt 1 lit. b i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e, § 2 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1, 3 i 6 i § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia MPiPS. Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienia w mocy, stwierdzając że rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji są co do zasady prawidłowe, aczkolwiek odmowa wydania zaświadczeń powinna nastąpić z innych powodów. Wnioskodawca nie spełnił bowiem łącznie wszystkich warunków uprawniających uzyskanie zaświadczeń o uznaniu danego wydatku za pomoc de minimis, a mianowicie przedmiotowe wydatki zostały poniesione w dniach 21, 28 i 29 czerwca 2011 r., zaś wniosek o wydanie zaświadczeń został złożony w dniu 31 sierpnia 2011 r., a zatem po upływie 30 dni od dnia dokonania wydatków. Ponadto indywidualny program rehabilitacji (IPR) został opracowany niezgodnie z § 6 ust. 3 i 6 rozporządzenia MPiPS. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że w opracowaniu IPR dla R. A. nie brał udziału lekarz – IPR nie zawiera bowiem jego podpisu; podobnie przedstawia się kwestia z protokołem z posiedzenia komisji z dnia 16 czerwca 2011 r., której celem było opracowanie IPR dla R. A. oraz oceną potrzeb pracownika niepełnosprawnego z dnia 15 czerwca 2011 r. Organ stwierdził , że zebrany materiał dowodowy nie potwierdził również tego, że w opracowaniu IPR uczestniczył R. A. Organ zauważył także, że w sprawie o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.p.d.p.p., znajdują zastosowanie przepisy Działu VII k.p.a., a Naczelny Sąd Administracyjny analogiczny pogląd wyraził m. in. w wyrokach: z dnia 6 marca 2008 r., II GSK 312/07; z dnia 20 stycznia 2010 r., II GSK 348/09. Jednak ze względu na to, że powołany przez organ pierwszej instancji art. 306c o.p. ma analogiczne brzmienie do art. 219 k.p.a. (podobnie jak art. 216 § 1 o.p. do art. 123 § 1 k.p.a.), uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. 3. Stanowiska stron w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. 3.1. W skargach na ww. postanowienia spółdzielnia zarzuciła im naruszenie § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS oraz zasad ogólnych procedury administracyjnej zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i domagając się ich uchylenia. W ocenie skarżącej organ odwoławczy przyjmując, że odmowa wydania zaświadczeń winna nastąpić z uwagi na uchybienie 30-dniowego terminu do złożenia wniosku o ich wydanie, naruszyło ogólne zasady procedury administracyjnej, w szczególności zasadę praworządności, a także - pośrednio - art. 139 k.p.a. Zdaniem skarżącej termin określony w § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym, a więc organ nie może odmówić wydania zaświadczenia z uwagi na jego uchybienie. 3.2. W odpowiedziach na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. 3.3. Na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. na zasadzie art. 111 § 2 p.p.s.a. WSA w Krakowie zarządził połączenie spraw od sygn. I SA/Kr 329/12 do I SA/Kr 332/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. 4.1. Zdaniem WSA w Krakowie skargi okazały się nieuzasadnione. Nie zostały spełnione przez skarżącą bowiem dwa warunki, żeby udzielona pomoc mogła zostać uznana za pomoc de minimis, tzn. (1) indywidualny program rehabilitacji nie został opracowany przez komisję rehabilitacyjną w określonym składzie, z udziałem pracownika niepełnosprawnego, którego ten program dotyczy, (2) wniosek nie został złożony w ciągu 30 dni od dnia dokonania wydatku. 4.2. Po pierwsze, WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że przedmiotowe wydatki zostały poniesione w dniach 21, 28 i 29 czerwca 2011 r., zaś wniosek o wydanie zaświadczeń o uzyskanej pomocy de minimis złożony został w dniu 31 sierpnia 2011 r. Z uwagi na to, że termin określony w § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS ma charakter przepisu prawa materialnego, słusznie organ odwoławczy uznał, że złożenie wniosku nastąpiło z przekroczeniem wskazanego wyżej terminu, co musiało skutkować odmową wydania zaświadczeń o uzyskanej pomocy de minimis. 4.3. Po drugie, WSA w Krakowie ocenił, że słusznie także organ odwoławczy uznał, iż indywidualny program rehabilitacji (dalej: IPR) osoby niepełnosprawnej został opracowany niezgodnie z § 6 ust. 3 i 6 ww. rozporządzenia. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika bowiem, aby w opracowaniu IPR dla pracownika niepełnosprawnego, którego ten program dotyczy, brał udział lekarz - IPR nie zawiera bowiem jego podpisu. Podobnie kwestia przedstawia się z protokołem z posiedzenia komisji z dnia 16 czerwca 2011 r., której celem było opracowanie IPR dla pracownika niepełnosprawnego, którego ten program dotyczy oraz oceną potrzeb tego pracownika niepełnosprawnego z dnia 15 czerwca 2011 r. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza również tego, że w opracowaniu IPR uczestniczył pracownik niepełnosprawny, którego ten program dotyczy. 4.4. Nie dopatrzył się WSA w Krakowie także w sprawie naruszenia art. 139 k.p.a. Zasada unormowana w tym przepisie stanowi, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej orzeczeniem organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się czy składającej zażalenie. Strona powinna pozostawać bowiem w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesiony przez nią środek, jeżeli nie okaże się skuteczny, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym orzeczeniem, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zdaniem WSA w Krakowie, w rozpatrywanej sprawie zestawienie sentencji postanowień organu pierwszej instancji z sentencją postanowień organu odwoławczego nie wskazuje aby pogorszenie takie miało miejsce. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie wniosła spółdzielnia (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego), która zaskarżyła ten wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: (I) naruszenie prawa materialnego, tj. (1) błędną wykładnię § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS, poprzez uznanie, że termin określony w jego § 9 ust. 2 ma charakter przepisu prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie uprawnienie do uzyskania zaświadczenia stwierdzającego, iż poniesiony wydatek spełnił kryterium pomocy de minimis wygasa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów wskazuje, iż termin ten ma charakter terminu instrukcyjnego, zatem jego przekroczenie nie oznacza utraty uprawnienia zawartego w § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia; (2) niezastosowanie § 6 ust. 3 i 6 rozporządzenia MPiPS i uznanie, że stan faktyczny ustalony w sprawie wskazuje na brak udziału lekarza przy sporządzaniu IPR dla pracownika niepełnosprawnego, którego dotyczy program oraz brak udziału tego pracownika w opracowaniu IPR, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż IPR został opracowany zgodnie z § 6 ust. 3 i 6 rozporządzenia MIPS; (II) naruszenie przepisów postępowania, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku ustosunkowania się do zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przez organ art. 139 k.p.a. 5.2. Kolegium nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Krakowie odpowiada prawu, zatem skarga kasacyjna organu spółdzielni podlega oddaleniu. 6.2. W sprawie jest niesporne, że skarżąca kilkakrotnie dokonywała wydatków z zakładowego funduszu rehabilitacji w dniach 21, 28 i 29 czerwca 2011 r., a następnie w dniu 31 sierpnia 2011 r. przedstawiła informację o dokonaniu wydatków Prezydentowi miasta Krakowa i wystąpiła o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie został zachowany 30-dniowy termin do przedstawienia organowi informacji o dokonaniu wydatku. Wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że 30-dniowy termin, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia MPiPS jest terminem procesowym, a zatem może być (jak można mniemać z takiego stanowisk skarżącej) przywrócony na zasadach przewidzianych w art. 58-60 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten jest błędny. Zwrócić należy uwagę, że w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS mowa jest o dwóch czynnościach warunkujących uznanie wydatku za pomoc de minimis. Po pierwsze, należy poinformować organ o dokonaniu wydatku z zakładowego funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od jego poniesienia, a dopiero jeżeli ten warunek jest spełniony, tzn. informacja została przekazana w terminie, można wnosić o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Obie te czynności mogą być podjęte łącznie, a wówczas, jeżeli zgłoszony wydatek odpowiada pozostałym wymogom zawartym w § 2-7 rozporządzenia MPiPS, organ wydaje zaświadczenie o udzieleniu pomocy de minimis, czyli potwierdzające uznanie określonego wydatku za pomoc de minimis. Według powyższego uregulowania tylko wydatki zgłoszone w terminie 30 dni od ich dokonania podlegają dalszemu badaniu pod kątem spełniania wymogów rozporządzenia. Ponieważ przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, uznać należy, że termin 30 dni do zgłoszenia informacji o wydatku jest terminem prawa materialnego, bowiem prawo strony do zakwalifikowania wydatku jako pomoc de minimis może zostać ukształtowane tylko w tym okresie. Po upływie 30 dni od dokonania wydatku prawo do jego zakwalifikowania jako pomocy de minimis wygasa. Wydatek zgłoszony po upływie 30 dni od jego dokonania już nie kwalifikuje się do dalszych ocen, zatem organ nie bada, czy wydatek spełnia dalsze wymogi przewidziane rozporządzeniem. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że dokonana przez WSA w Krakowie wykładnia § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MPiPS była prawidłowa, a zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni ww. przepisu prawa jest nieusprawiedliwiony. Zauważyć należy, że pogląd, iż omawiany termin ma charakter materialnoprawny jest ukształtowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2014 r., II GSK 924/13; z dnia 28 listopada 2013 r., II GSK 1105/12 i powołane tam orzecznictwo). 6.3. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 6 ust. 3 i 6 rozporządzenia MPiPS i uznanie, że stan faktyczny ustalony w sprawie wskazuje na brak udziału lekarza przy sporządzaniu IPR dla pracownika niepełnosprawnego, którego dotyczy program oraz brak udziału tego pracownika w opracowaniu IPR, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż IPR został opracowany zgodnie z § 6 ust. 3 i 6 rozporządzenia MPiPS. Należy zwrócić uwagę, że ustaliwszy na podstawie akt administracyjnych, że przy sporządzaniu IPR dla pracownika niepełnosprawnego, którego dotyczy program, nie uczestniczył lekarz, a także stwierdziwszy brak udziału tego pracownika w opracowaniu IPR, WSA w Krakowie trafnie ocenił, że nie zostały spełnione przesłanki prawidłowego opracowania programu rehabilitacji, o których mowa w § 6 ust. 3 i 6 rozporządzenia MPiPS. Tych ustaleń skarżąca w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała, ponieważ nie sformułowała jakichkolwiek zarzutów w zakresie niewłaściwego lub niekompletnego ustalenia stanu faktycznego w sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest zaś związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). 6.4. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut kasacyjny dotyczący wadliwego uzasadnienia wyroku co do niewłaściwego zastosowania art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego jakoby na braku ustosunkowania się przez WSA w Krakowie do zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przez Kolegium art. 139 k.p.a. Sąd ten przedstawił bowiem swój pogląd i uzasadnił go w sposób odpowiadający wymogom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). 6.5. Uwzględniając powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.