II OSK 2777/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 829/12 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji, 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 65 000 (sześćdziesiąt pięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 829/12 oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] określającą wysokość zobowiązania G. Sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 4.762.500,00 zł i w tym zakresie orzekł, iż wysokość zobowiązania G. Sp. z o.o. z tytułu opłat za brak sieci za 2006 r. wynosi 4.260.500,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz dokonanego za pomocą programu informatycznego sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci wynika, że powyższa Spółka w 2006 r. nie zapewniła sieci zbierania pojazdów spełniającej warunki określone w art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202). Przyjęto, że liczba wprowadzonych na terytorium kraju w 2006 r. przez Spółkę pojazdów wynosi 8.521 sztuk. Uwzględniając, że nie zapewniono sieci przez cały 2006 r., tj. przez 365 dni, organ uznał, iż należna opłata za brak sieci za 2006 r. wynosi 4.260.500 zł. W kwestii wskazywanej przez Spółkę sprzeczności art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu z prawem wspólnotowym, a w szczególności art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu i Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000 r., s.34) GIOŚ wyjaśnił, że w Polsce dyrektywa ta została transponowana przepisami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu. Ustawodawca uznał, że wystarczająca dostępność stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów zostanie zapewniona, gdy właściciel pojazdu będzie miał do nich nie dalej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby. Z dyrektywy 2000/53/WE wynika, że wprowadzający pojazdy ponoszą wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z działaniem sieci. Ustanowiony w Polsce system obejmujący tworzenie przez wprowadzających pojazdy sieci oraz dofinansowanie stacji demontażu ze środków zgromadzonych z opłat ponoszonych przez wprowadzających pojazdy, jest zdaniem organu zgodny z celami wskazanej dyrektywy. Wskazano, że prawodawca nowelizując ustawę o recyklingu z mocą wsteczną, nie objął zmianą zasad dotyczących roku 2006. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. Sp. z o.o. z siedzibą w G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tym przepisem, tj. oparcie się na prawie krajowym, (a w szczególności na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji), pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi; - art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, pomimo iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej; - art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu, pomimo że jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie przepisami rangi konstytucyjnej, - art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w skład sieci nie mogą wejść stacje demontażu/ punkty odbioru pojazdów, z którymi Spółka nie zawarła bezpośrednio umów w związku z art. 7 i 8 k.p.a., które to naruszenie nastąpiło poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy, tj. błędne ustalenie liczby stacji demontażu/punktów zbierania pojazdów współpracujących ze Spółką, w szczególności zaś ustalenie tej liczby w sposób odmienny niż wskazany Spółce przez kompetentny organ administracji publicznej; - art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone; - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej wydanego Spółce zaświadczenia z dnia 25 kwietnia 2008 r. o niezaleganiu z opłatą za brak sieci, a tym samym działanie w sposób niebudzący zaufania Spółki do organów administracji państwowej. W skardze podkreślono, iż orzekając w zakresie opłaty za brak sieci za 2006 r. GIOŚ powinien opierać się na brzmieniu ustawy o recyklingu, które obowiązuje od 10 października 2007 r., co oznacza, że określając wysokość opłaty za brak sieci, organ winien oprzeć się na podstawach wymierzenia tej opłaty uwzględniających stopień pokrycia terytorium kraju siecią stworzoną przez Spółkę, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 6 ustawy o recyklingu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. Podniesiono nadto, że brzmienie art. 11 ustawy o recyklingu narusza zasadę równości podmiotów, a więc art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Spółka wskazała, że na dzień 1 kwietnia 2006 r. zapewniona przez Spółkę sieć stacji demontażu oraz punktów zbierania pojazdów obejmowała swoim zasięgiem terytorium przekraczające 95 % całkowitej powierzchni RP. W ocenie skarżącej oznacza to, że zgodnie z zasadą proporcjonalności w 2006 r. Spółka zapewniła sieć. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 15 października 2012 r., z dnia 29 października 2012 r. oraz z dnia 27 listopada 2012 r. G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wskazała dalsze naruszenia przepisów prawa wywołane wydaniem zaskarżonej decyzji oraz argumentację przemawiającą za jej uchyleniem. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż zapewniona przez skarżącą Spółkę sieć nie spełniła w 2006 r. warunków określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Obowiązujący w tym okresie art. 11 ust. 1 ustawy wymagał bowiem, aby właściciel pojazdu mieszkający w Polsce albo mający w niej siedzibę nie miał dalej niż 50 km do najbliższej stacji zapewnionej przez wprowadzającego sieci. Z materiału dowodowego wynika, że zapewniona przez skarżącą sieć nie obejmuje 100% terytorium kraju wymaganych przez przepis ustawowy. Przywołując treść art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE oraz art. 11 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 i art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu, Sąd podkreślił, że art. 14 został zmieniony ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) m.in. poprzez dodanie ust. 5 i 6 (art. 2 ww. ustawy nowelizującej), modyfikując stosownie art. 14 ust. 1 ustawy. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy stanowi, że przypadku zapewnienia sieci obejmującej, co najmniej 95% terytorium kraju wprowadzający pojazdy jest zwolniony z opłaty za brak sieci. Przepisu tego jednak, w związku z wyraźnym, niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), nie stosuje się do obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji była to świadoma decyzja ustawodawcy, aby opłata za 2006 r. obliczana była według poprzednio obowiązujących zasad. Podkreślono, że wątpliwości konstytucyjne w tym zakresie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r. (sygn. akt P 8/10) orzekł w pkt 1, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji z 2007 r., w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. W pkt 2 orzeczono, iż art. 2 nowelizacji z 2007 r. w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Jak wynika z sentencji i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie jest nadmiernie restrykcyjny i nie narusza zasady proporcjonalności. Nieuprawnione jest zatem, w ocenie Sądu, stanowisko, że w niniejszej sprawie należy stosować art. 14 ustawy o recyklingu po nowelizacji z 2007 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE poprzez zastosowanie art. 11 ust. 1 i art. 14 ustawy sprzecznie z celem i zakresem dyrektywy oraz europejskimi prawami podstawowymi, w szczególności z regułą proporcjonalności. Wyjaśniono, że z mocy dyrektywy na krajach członkowskich spoczywał obowiązek zapewnienia utworzenia systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przywoływane przez skarżącą argumenty nie przesądzają, że przyjęte regulacje pozostawały w sprzeczności w wymaganiami dyrektywy. System zbierania pojazdów mógł być bowiem zapewniony w kraju także poprzez redystrybucję środków publicznych uzyskanych uprzednio od przedsiębiorców, którzy nie utworzyli sieci w wymaganym zakresie. Stosowne wymagania dyrektywy mogły więc zostać wypełnione. Przewidywane następstwo nie utworzenia sieci odbioru pojazdów obejmującej terytorium całego kraju w postaci obowiązku ponoszenia opłaty w wysokości 500 zł od sztuki pojazdu nie można uznać za obciążenie o nieproporcjonalnej dolegliwości w stosunku do wyspecjalizowanego podmiotu, który obraca rocznie pojazdami w ilości ponad 1000 sztuk o wartości jednostkowej przewyższającej wielokrotnie kwotę 500 zł, przy czym ewentualna konieczność poniesienia tego rodzaju obciążenia, w przypadku nie wywiązania się z ustawowego obowiązku była znana podmiotowi prowadzącemu stosowną działalność w roku kalendarzowym 2006. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości. Skarżąca podniosła zarzuty: I. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: 1) art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1236) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA, iż "wolą prawodawcy było, aby w 2006 r. obowiązywały zasady poboru opłaty na zasadach sprzed nowelizacji ustawy", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działania GIOŚ polegające na zastosowaniu art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.), pomimo iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji, są prawidłowe, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisu, 3) art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (dalej zwanej: Dyrektywa o recyklingu) poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że wydana decyzja nie jest sprzeczna z tym przepisem, i uznanie, że oparcie się GIOŚ na prawie krajowym, (a w szczególności na art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu), pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi, jest działaniem prawidłowym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, 4) art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz z art. 22, w zw. z art. 64 Konstytucji RP a także art. 5 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (Dz. U. Nr 90 z 2004 r., poz. 864/2) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe działanie GIOŚ, tj. oparcie się na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pomimo, iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej, a co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, 5) art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez jego błędną wykładnię, tj. pominięcie, a w konsekwencji uznanie za prawidłowe działanie GIOŚ polegające na wliczeniu do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone, II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy i nieuchylenie decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 § 1, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. a to z uwagi na niedostateczne wskazanie dowodów na poparcie twierdzeń, z których organ administracji publicznej wywodził niekorzystne dla Spółki konsekwencje finansowe, w szczególności poprzez zaprezentowanie skarżącemu ekspertyzy dotyczącej programu "Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPInfo" i niezawiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, - art. 8 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji nieuwzględniającej wydanego Spółce zaświadczenia z dnia 25 kwietnia 2008 r. o niezaleganiu z opłatą za brak sieci, a tym samym działanie w sposób niewzbudzający zaufania Spółki do organów administracji państwowej, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy, tj. nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez GIOŚ: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 § 1, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., - art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu, - art. 8 k.p.a., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy i nieuchylenie decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem: - art. 2 ustawy zmieniającej, - art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz z art. 22, w zw. z art. 64 Konstytucji RP, - art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy o recyklingu o art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu. W opraciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 18 marca 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej argumentując, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw. Pismem z dnia 6 maja 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego pytania prawnego: “Czy prawem właściwym dla określenia na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 21 § 3 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za rok 2006 w okresie jego przedawnienia na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jest prawo właściwe z chwili powstania tego zobowiązania w dniu 31 grudnia 2006 r., czy prawo właściwe z chwili wydania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji deklaratoryjnej określającej wysokość tego zobowiązania podatkowego lub decyzji określającej wysokość nadpłat w tym zobowiązaniu". W kolejnym piśmie z dnia 8 października 2014 r. organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W pismach z dnia 13 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 16 grudnia 2014 r. skarżąca Spółka przytoczyła dodatkowe uzasadnienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron zgodnie oświaczyli, że opłata za brak sieci za 2006 r. nie została dokonana w 2006 r., a postępowanie zostało wszczęte po zmianie ustawy w 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Sformułowany w podstawie kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) jest niezasadny, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 84 § 1 K.p.a.: "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Zwrot normatywny: "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego, a granice korzystania z tej swobody wyznaczone są przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (por. B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 2011, s. 356-357). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każda decyzja powinna zawierać, między innymi, uzasadnienie faktyczne (§ 1). Uzasadnienie to powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (§ 3). Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Informacje przedstawione skarżącej przez GIOŚ umożliwiają bowiem w wystarczającym zakresie ocenę działania programu "Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPinfo". Na wiarygodność tego programu wpływa między innymi fakt, że został on stworzony przez osoby funkcjonujące w środowisku akademickim. Jego zastosowanie nie narusza żadnej normy prawnej, a z materiału aktowego wynika, że strona skarżąca dysponowała odpowiednimi informacjami, co do stanu faktycznego przyjętego przez GIOŚ i sposobu jego oceny. Z tych przyczyn, nie jest też zasadny zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, albowiem Sąd pierwszej instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). W przedmiotowej sprawie żaden z tych przypadków nie miał miejsca. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia norm prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, analizując relewantną kwestię materialnoprawną, tj. czy zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu pierwotnym ustawy, czy nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r., zwraca uwagę, że to zagadnienie było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, (ONSAiWSA 2016 r., nr 1, poz. 1). NSA orzekł, że "przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji". Zaznaczyć należy, że powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, albowiem podjęta została w następstwie wniesienia pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Tego typu uchwały posiadają bowiem w innych sprawach sądowoadministracyjnych ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA. Biorąc pod uwagę stan normatywny ukształtowany uchwałą II OPS 1/15 należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że opłata za brak sieci przewidziana w art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji stanowi administracyjną sankcję finansową z tytułu niewykonania określonych obowiązków administracyjnych, tzn. jest ponoszona z tytułu niewypełnienia obowiązku zorganizowania i zapewnienia dostępu do sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju. Za taką interpretacją przemawiają zarówno zasady ogólne prawa ochrony środowiska, przyjęte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.), szczególnie zasada prewencji (art. 6 ust. 1) oraz zasada "zanieczyszczający płaci" (art. 7 i art. 7a). Konstrukcja normatywna instrumentu, jakim jest opłata recyklingowa wskazuje, że najważniejszy jest efekt środowiskowy, a sankcja ma wymuszać jego osiągnięcie. Opłata za brak sieci jest sankcją administracyjną także z woli prawodawcy, ponieważ w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz. U. Nr 161, poz. 1682), wprost zaliczono do sankcji administracyjnych opłaty określone w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 1 pkt 9). NSA w uzasadnieniu uchwały II OPS 1 /15 zwrócił uwagę, że "z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy wprowadzający pojazdy w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju, to był taktowany jak podmiot, który w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Częściowe wykonanie obowiązku ustawowego nie różnicowało jednak należycie sytuacji prawnej podmiotu, który podjął działania niezakończone oczekiwanym przez ustawodawcę skutkiem w postaci pełnego pokrycia kraju siecią. Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności, a przez to godziła w zasadę zaufania do państwa i prawa. Okoliczność ta stała się impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł jednocześnie w ustawie zmieniającej przepis przejściowy art. 2, zgodnie z którym do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Niewątpliwie przepis międzyczasowy art. 2 nowelizacji z 2007 r. został wprowadzony w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości, czy mimo wejścia w życie nowych przepisów przed powstaniem na dzień 31 grudnia 2007 r. obowiązku samonaliczenia i wniesienia opłaty za 2007 r. powinny one znaleźć zastosowanie także do opłaty za brak sieci za 2007 r., skoro nowa ustawa nie obowiązywała przez przeważającą cześć tego roku. Wyraźnie nie odniesiono jednak zastosowania nowych przepisów do 2006 r., aby nie doprowadzać do zwrotu opłat już wniesionych. Wynika z tego, że zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego normę intertemporalną zawartą w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. było wyłącznie określenie zasad postępowania w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wprowadzający samodzielnie dokonał obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę taką uiścił za rok 2006. Ustawodawca stwierdził, że nie będzie ponownego obliczania wysokości tych opłat według nowych zasad. Intencją ustawodawcy nie było natomiast regulowanie w tym przepisie takich sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci, zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, (OTK-A 2012, nr 7, poz. 75) orzekł, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, uznał, że w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Za zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji, Trybunał Konstytucyjny uznał także przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. – art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. (wyżej powołanej) w pierwotnym brzmieniu za zgodny z art. 2 Konstytucji, to jest z wynikającą z niego zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Należy jednak mieć na uwadze, że wyrok Trybunału zapadł w wyniku rozpoznania pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oznacza to, że dokonując wykładni przepisów przedstawionych w pytaniu, Trybunał Konstytucyjny związany był granicami pytania prawnego i zgodnie z zasadą skargowości musiał ograniczyć się do badania zgodności wskazanych przepisów z zasadą proporcjonalności, będącą jedną z zasad wyprowadzanych z treści art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brzmienie uzasadnienia pytania prawnego oraz stanowiska przedstawione w czasie rozprawy, spowodowały, iż nie mógł dokonać oceny kwestionowanych przepisów na podstawie innych wzorców, wywodzonych z art. 2 Konstytucji niż zasada adekwatności. Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie narusza art. 2 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji, trudno uznać, by za niezgodny z tym samym wzorcem kontroli kwalifikować brak retrospektywnego stosowania art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu. Nowelizacja z 2007 r. nie miała bowiem co "naprawiać", skoro sam art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu nie narusza zasady proporcjonalności regulacji opłaty za brak sieci do celów ustawy (art. 2 Konstytucji). To stanowisko Trybunału jednoznacznie wskazuje, że ustalił on treść kwestionowanych przepisów wyłącznie w zakresie wyznaczonym w pytaniu prawnym biorąc pod uwagę dyrektywę konstytucyjną, iż od udzielenia odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia przepisów odnoszących się do opłaty za brak sieci w 2006 r., gdy wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty w tym roku, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., nakazuje przyjąć wariant interpretacyjny, zgodnie z którym skutki zdarzeń prawnych powinny zostać ocenione na podstawie nowego, korzystniejszego dla jednostek, prawa. Niewskazanie w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji roku 2006, jako tego, do którego należy stosować nowe zasady obliczania opłaty, było świadomym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę, który uznał, że opłaty za ten okres zostały już naliczone i uiszczone (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2372/12, sygn. II OSK 2373/12, sygn. II OSK 2374/12, sygn. II OSK 2376/12). Niewątpliwie norma art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych w 2007 r. Jednak w sytuacji, gdy ustawodawca nie odniósł się wprost do kwestii obliczania nieuiszczonych opłat za rok 2006, trzeba przyjąć, że po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. do określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w roku 2006, jako korzystniejsze mają zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 29 czerwca 2007 r. Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci sprawia, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy Nr R(91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji. Stosowanie wykładni in dubio pro cive ma w tym przypadku znaczenie podwójne, z jednej strony wynika z nakazu stosowania – przy orzekaniu po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, w razie braku odmiennych postanowień nowej ustawy (ustawy zmieniającej) - nowych przepisów, pod warunkiem zapewnienia procedury umożliwiającej zainteresowanym ochronę ich praw, a z drugiej strony, z uwagi na charakter opłat za brak sieci, z nakazu stosowania – w razie braku odmiennych postanowień – przepisów obowiązujących w dacie orzekania, jeśli są one korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania. Z postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jednoznacznie wynika, że wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci organ określa w decyzji, co oznacza, iż czym innym jest opłata, którą oblicza i uiszcza wprowadzający pojazd, a czym innym opłata, którą określa organ. W przypadku określania wysokości opłaty przez organ ma odpowiednie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania. Nie ma, więc podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy wysokość opłaty za brak sieci za rok 2006 określa organ, wysokość tej opłaty należy określić według przepisów obowiązujących w 2006, ponieważ na koniec tego roku powstało zobowiązanie w określonej wysokości. W przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów nie dokonał należnej wpłaty opłaty za jej brak przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle uchwały II OPS 1/15 zaistniały warunki konieczne do zastosowania ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a w konsekwencji w odniesieniu do wysokości zobowiązania strony skarżącej za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., winien znaleźć zastosowanie przepis art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W przedmiotowej sprawie NSA uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko uwzględniające kontekst normatywny ukształtowany uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w zakresie zwrotu wpisu od skargi i od skargi kasacyjnej. Natomiast w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a dokonał miarkowania kosztów postępowania w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie. Przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Biorąc pod uwagę wartość przedmiotu zaskarżenia przyjętą w rozpoznanej sprawie i związaną z tym wysokość stawki minimalnej pełnomocnika oraz wysokość uiszczonego wpisu od skargi, jak również obowiązek uwzględnienia rozstrzygnięcia zwartego w uchwale II OPS 1/15, orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku.