II OSK 2244/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Zielonki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 244/12 w sprawie ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r. nr XXIV/24/01 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 244/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r., nr XXIV/24/01 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, w punkcie I. stwierdził, że zaskarżone studium zostało wydane z naruszeniem prawa odnośnie działek nr [...],[...] oraz [...]; w punkcie II. zasądził od Rady Gminy Zielonki na rzecz skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki zaskarżyła E. B. w zakresie, w jakim uchwała ta ustala dla działek oznaczonych w załącznikach graficznych jako działki nr [...],[...] oraz [...] w P. stanowiących własność skarżącej przeznaczenie w postaci "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "obszarów rolnych, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego". W skardze podniesiono, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącej poprzez ukształtowanie sytuacji prawnej jej działek w sposób niezgodny z prawem materialnym, a to z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w procedurze tworzenia studium walorów ekonomicznych przestrzeni oraz naruszenie prawa własności, co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. Podkreślono, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem przedmiotowych działek, a uchwała ta narusza jej interes prawny w ten sposób, iż jej ustalenia, będąc wiążącymi dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do niezgodnej z prawem ingerencji w prawo własności skarżącej. W ocenie skarżącej, uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, które wywodzi z przeznaczenia terenu ustalonego w załączniku graficznym nr 2 do uchwały dla działek [...],[...] i [...] w miejscowości P. Działki te otrzymały w części przeznaczenie jako obszary rolne, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w części jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszary ochrony terenów otwartych. Stało się tak, pomimo iż pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej, otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Tak sformułowane ustalenia studium w zakresie działek skarżącej naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jednolitym pasie zabudowy, jaki wyznaczony został wzdłuż drogi powstaje niczym nieuzasadniona przerwa. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony przyrody ani ochrony krajobrazu. Jeżeli ustalenia te miały na celu realizację swego rodzaju korytarza ekologicznego, to z pewnością nie osiągną one zamierzonego skutku albowiem z ustaleń tego samego załącznika graficznego wynika, że po przeciwnej stronie drogi na terenach wzdłuż całej jej długości dopuszczono zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie podnosząc, że rozwiązania przyjęte w przedmiotowym studium gminnym wynikają z tego, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz punktów 6 i 7 mówiących o walorach ekonomicznych przestrzeni i o ochronie prawa własności zawiera również inne punkty, chociażby punkt 2 - wymagania architektoniczne i krajobrazowe oraz punkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarki wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Działki skarżącej stanowią grunty klasy IIIa, a więc grunty rolne podlegające szczególnej ochronie przed przeznaczaniem ich na cele zabudowy mieszkaniowej, o czym mówi art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza m.in. wymagania ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu, nie jest też argumentem, że po drugiej stronie drogi jest zabudowa mieszkaniowa, bowiem ciągłość korytarzy uzyskuje się również poprzez drogi oraz rowy przydrożne, a także dobór odpowiednich zapisów planu dotyczących stosowanych ogrodzeń. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 832/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. B. na uchwałę Rady Miasta Zielonki z dnia 20 września 2001r. nr XXIV/24/01 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki. W uzasadnieniu wyroku Sąd oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przywołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz wskazał, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, dlatego przede wszystkim konieczne było zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dalej Sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki została podjęta w oparciu o regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Wskazując, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, określa jedynie - jako akt planistyczny - politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, Sąd wskazał, że obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Sąd uznał, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Sąd stwierdził zatem, że o ile nie budzi wątpliwości okoliczność, iż źródłem interesu prawnego skarżącej są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. Z kwestionowanych przez skarżącą postanowień studium wynika, że ustalenia dla obszarów ochrony terenów otwartych (ZO) są częścią ustaleń w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania i ochrony systemu przyrodniczego (pkt 3.3.3. studium). Jak wynika z treści studium podstawowy kierunek zagospodarowania to całkowite wykluczenie możliwości ich zainwestowania, nawet w formie rozproszonej zabudowy tzw. siedliskowej. Również "obszary rolne, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" oraz "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wyodrębnione w załączniku nr 2 określającym kształtowanie struktury przestrzennej gminy mają charakter kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów gminy (pkt 3.2. studium). W części tekstowej studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazano, że rozwój przestrzenny gminy ma być oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz regule pierwszeństwa jakości nad ilością. Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Normy zaskarżonego studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych, nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Żaden przepis obowiązującego prawa nie daje podstaw do szukania materialnych podstaw prawotwórczej działalności organów gmin w aktach wewnętrznych określających politykę gminy. Z faktu, że organ gminy tak czyni nie można wysnuwać wniosków w zakresie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżącej. W kontekście powyższej argumentacji Sąd I instancji przyjął, że nie można podzielić stanowiska skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia jej legitymacji skargowej i uznać, iż wykazała ona naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Sad uznał, że wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez E. B. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że kwestie zaskarżalności studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku z osobna. W sytuacji gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy dopuścić możliwość zaskarżenia w odpowiednim zakresie studium, które stanowi niejako pierwotne źródło takiego naruszenia. Uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym NSA stwierdził, że z tak rygorystyczną dla strony skarżącej wykładnią tego przepisu dokonaną przez WSA w Krakowie nie można się zgodzić. Uwzględniając bowiem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą obecnie linię orzeczniczą sądów administracyjnych NSA przychylił się do poglądu, który dopuszcza potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Zdaniem NSA kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Jednak w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. Niewątpliwie ustalenia zaskarżonego studium i oparte na nim ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego którymi objęte są działki skarżącej znacznie ograniczają ją w porównaniu z właścicielami działek sąsiednich. W sytuacji gdy radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych. W sytuacji skarżącej tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez merytoryczne rozpoznanie zarzutów skarżącej do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie podkreślił, że w świetle art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po rozpoznaniu sprawy Sąd uznał zatem, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Zielonki w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w zakresie, w jakim ustala dla działek oznaczonych w załącznikach graficznych jako działki nr [...],[...] oraz [...] w P. przeznaczenie w postaci "rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz "obszarów rolnych, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" została wydana z naruszeniem prawa. Przywołując stwierdzenie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) pozwala na stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie interes prawny skarżącej został naruszony w sposób nieuprawniony. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada równości mówiąca, iż wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta została naruszona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki poprzez określenie przeznaczenia działek skarżącej w części jako obszary rolne, a w części jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszary ochrony terenów otwartych. Zasadne – w ocenie Sądu - są twierdzenia skarżącej, że działki sąsiednie, w częściach przylegających do drogi publicznej, otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, w którym podniesiono, że uznanie zarzutów skarżącej spowodowałoby przerwanie terenów dotychczas otwartych, a tym samym likwidację korytarzy ekologicznych. Wskazując na treść art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) Sąd wskazał, iż w jednolitym pasie zabudowy powstaje przerwa, z kolei z załącznika graficznego do Studium wynika, że po przeciwnej stronie drogi (względem działek skarżącej) na terenach wzdłuż całej jej długości dopuszczono zabudowę mieszkaniową. Wobec tego zamierzenie w postaci utworzenia korytarza ekologicznego, na który organ wskazał w odpowiedzi na skargę, zdaje się być chybione w tym przypadku i nie znajduje oczywistego uzasadnienie w przedstawionym materiale planistycznym. Mając zatem na uwadze zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP Sąd stwierdził naruszenie wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad tj. zasadę kształtowania ładu przestrzennego, wartość, jaką są walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, wskazując, że naruszenie to dotyczy przeznaczenia działek należących do skarżącej w części jako obszary rolne, a w części jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszary ochrony terenów otwartych, pomimo iż pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Konsekwencją powyższych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony. Jak podkreślił Sąd, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Rozważając zatem zakres, w jakim zaskarżona uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, Sąd stwierdził, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej działek skarżącej. Organ dokonując bowiem spornych zapisów w Studium, co przełożyło się w dalszej kolejności na uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działek skarżącej (nr [...],[...] oraz [...] w położonych P.), w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną właścicieli podobnych gruntów przeznaczając ich jedną część na zabudowę mieszkaniową zaś drugą na obszary rolne, tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz obszary ochrony terenów otwartych uniemożliwiając tym samym zabudowanie nieruchomości należących do skarżącej. Ponieważ jednak studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, to zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się jej nieważności. Z tego względu Sąd I instancji, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie działek [...],[...] oraz [...] została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy Zielonki zaskarżyła ten wyrok w całości zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego – to jest art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasady kształtowania ładu przestrzennego, wartości, jaką są walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, którego to naruszenia skutkiem było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działek [...],[...] oraz [...], 2. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, którego skutkiem było przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. została podjęta z naruszeniem zasady równości wobec prawa oraz zasad kształtowania ładu przestrzennego, wartości, jaką są walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działek [...],[...] oraz [...], 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie, którego skutkiem było całkowite pominięcie przez Sąd, że działki skarżącej w przeciwieństwie do niezabudowanych działek leżących po drugiej stronie ulicy leżą w otulinie Jurajskich Parków Krajobrazowych, a które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przy uchwalaniu studium naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, względnie jego niewłaściwe zastosowanie, którego skutkiem było całkowite pominięcie przez Sąd, że działki skarżącej w przeciwieństwie do niezabudowanych działek leżących po drugiej stronie ulicy leżą w otulinie Jurajskich Parków Krajobrazowych, a które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przy uchwalaniu studium naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie, którego skutkiem było całkowite pominięcie przez Sąd, że działki skarżącej stanowią grunty klasy IIIa, a więc są to grunty podlegające szczególnej ochronie przed przeznaczeniem ich na cele zabudowy mieszkaniowej, a które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przy uchwalaniu studium naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie, którego skutkiem było całkowite pominięcie przez Sąd, że przeznaczenie w studium działek skarżącej jest zgodne z ich dotychczasowym przeznaczeniem, to jest cele rolne, a które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przy uchwalaniu studium naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, że zaskarżona uchwała jest zgodna z dotychczasowym przeznaczeniem działek skarżącej, że działki skarżącej leżą w otulinie Jurajskich Parków Krajobrazowych, że przez działki skarżącej przechodzą sieci energetyczne i gazowe, że działki skarżącej stanowią grunty klasy IIIa, którego to naruszenia skutkiem było błędne uznanie przez Sąd, że studium zostało wydane z naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała zatem oddaleniu. Zasadnicza część zarzutów skargi kasacyjnej oparta jest na zarzucie naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i wywodzonej z tego przepisu zasady równości. Podkreślić zatem wypada, że zasada ta oznacza prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Już od początku swojego istnienia Trybunał Konstytucyjny określił istotę zasady równości polegającą na tym, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących" (OTK 1988, Warszawa 1989, s. 14). Dotyczy to sytuacji prawnej adresatów norm prawnych, a nie ich sytuacji faktycznej, gospodarczej, socjalnej itp. Trybunał Konstytucyjny wyróżnił przy tym już wówczas (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1, s. 14) dwa ważne elementy zasady równości, do których potem wielokrotnie nawiązywał (wyrok z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 13, s. 81): równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa; oraz równość w prawie oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości. D la oceny dochowania zasady równości sprawą podstawową jest ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. Zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, takie zaś różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. Wiążąc kolejno zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z naruszeniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), tj. zasadą kształtowania ładu przestrzennego oraz wartościami jakimi są walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca oraz właściciele działek sąsiednich znajdowali się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ planistyczny w niczym nie uzasadniony sposób zróżnicował sytuację skarżącej i właścicieli działek sąsiednich. Fakt, że działki skarżącej jako jedyne spośród działek po tej samej stronie ulicy są niezabudowane nie stanowi wystarczającego argumentu dla zróżnicowania możliwości ich zagospodarowania w stosunku do działek sąsiednich. Okolicznością taką nie może być również podnoszona przez organ wyższa kategoria klasy gruntów działek skarżącej. Fakt, że grunty te podlegają szczególnej ochronie przed wyłączeniem ich z produkcji rolnej, o czym stanowi art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), nie stanowi o braku możliwości np. zabudowy siedliskowej na takim gruncie. Autor skargi kasacyjnej wywodzi również, że okolicznością pozwalającą w sposób wystarczający na zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej jest fakt, iż działki skarżącej w przeciwieństwie do niezabudowanych działek leżących po drugiej stronie leżą w otulinie Jurajskich Parków Krajobrazowych. Zauważyć należy, że do argumentu tego Rada Gminy Zielonki odwołała się dopiero na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej. Już zatem z tego powodu nie można poczynić skutecznie zarzutu Sądowi I instancji, który okoliczności tej uwzględnić nie mógł. Tym niemniej wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (jedn. tekst Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek skarżącej na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do dziełek sąsiednich. Nie stanowi również wystarczającego argumentu dla przyjęcia takich rozwiązań powoływana przez organ okoliczność, że przeznaczenie działek skarżącej w studium jest zgodne z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Wychodząc bowiem z tego założenia, niemożliwym byłoby dokonanie jakiejkolwiek zmiany w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.