II OSK 2861/12

Dnia 25 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 170/12 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Starosta L. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. O. pozwolenia na budowę magazynu chłodni na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. L. w miejscowości D. nad W.. Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] września 2011 r., po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek P. Sp. z o. o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu chłodni w miejscowości D. nad W. przy ul. L. na działce nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, iż decyzja Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem decyzja ta nie powinna być wydana bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymaganego przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W dacie wydania decyzji przedsięwzięcie wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wskazał, że rozpatrzył merytorycznie wniosek P. Sp. z o. o. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r., bowiem Spółka udowodniła, że posiada przymiot strony niniejszego postępowania. Zdaniem spółki budowa wysokiego magazynu chłodni w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowych, stanowiących własność Spółki w powiązaniu z już istniejącymi budynkami zmieni w sposób nieodwracalny założenia techniczno-ekonomiczne farmy wiatrowej składającej się z 17 wież wiatrowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania S. O., od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że P. Sp. z o. o., nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r. P. Sp. z o. o. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działek nr ewid. [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...]położonych na terenie gminy D. nad W.. Powyższe nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że najbliżej usytuowana działka - działka nr ewid. 850/3 oddalona jest od spornego obiektu o ponad 230,00 m oraz oddzielona jest od działki inwestycyjnej działkami nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie powodowałoby jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ewid. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...]i [...]. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez sanowanie decyzji przez Starostę L. wydanej z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącej spółki. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że nie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., a jedynie o rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w konsekwencji skarżąca spółka stwierdziła, że decyzja Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] września 2011 r. została wydana nie na wniosek skarżącej, ale z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd I instancji wywodził, że istotą sprawy jest to, czy jej stan faktyczny uzasadniał umorzenie postępowania wszczętego na wniosek. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, ponieważ, jak się okazało w trakcie trwającego już postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zamiarem skarżącej spółki nie było, tak jak to uczynił organ administracyjny, wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...]. W ocenie Sądu I instancji, skoro intencją strony skarżącej nie było przeprowadzenie tego postępowania z jej wniosku, to uprawniało organ administracyjny do umorzenia postępowania z uwagi na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. jako z jej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z akt sprawy wynika, iż we wniosku z dnia 7 listopada 2011 r. skarżąca spółka wniosła o rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu chłodni. W oparciu o ten wniosek Wojewoda Kujawsko - Pomorski wszczął na jej wniosek postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r. Bezspornie więc skarżąca spółka domagała się od organu wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 156 k.p.a., a postępowanie takie zostało przez organ wszczęte nie z urzędu, lecz jako na wniosek skarżącej. Sąd I instancji stwierdził, że nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że strona skarżąca winna mieć na względzie, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wobec tego w niniejszej sprawie dopuszczalne było wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej spółki, jak i z urzędu przez organ. Z uwagi na treść art. 61 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania, decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Stanowisko skarżącej spółki w tej kwestii było jednoznaczne, ponieważ domagała się przeprowadzenia postępowania z urzędu. Pomimo tego wszczęcie postępowania nastąpiło, jako z jej wniosku, którego de facto nie było. Z tego też względu, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnione było umorzenie postępowania wszczętego na wniosek w sytuacji, gdy skarżąca spółka z takim żądaniem nie występowała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Spółka z.o.o z siedzibą w W. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu naruszenie: - art. 1 § 2 p.u.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem; - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia przy wydawaniu owej decyzji art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że skarżąca wniosła o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Bez znaczenia zaś dla jej oczekiwań było w jakim trybie owa decyzja zostanie wzruszona. Zdaniem kasatora, skoro Spółka nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Starostę L. z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. O. pozwolenia na budowę, to Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem skarżącej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie wystąpiła więc przesłanka do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Zauważyć należy, że art. 1 p.u.s.a., określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem, a więc kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym (administracyjnym). Polega ona na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Stąd też art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem powyższy zarzut nie jest oparty na uzasadnionych podstawach. Drugi zarzut kasacyjny odnosi się do naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Podkreślić należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w sprawie brak jest wniosku P. Spółki z.o.o. w W. dotyczącego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę magazynu chłodni w miejscowości D. nad W.. Skarżąca kasacyjnie nie zaprzecza powyższej okoliczności, wywodząc, że dla nie jest istotne w jakim trybie owa decyzja zostanie wzruszona. Nie ulega jednak wątpliwości – co słusznie wyeksponował Sąd I instancji – że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2010 r. zostało wszczęte na wniosek Spółki P.. W sytuacji zaś, gdy wniosek taki nie został złożony, nie było możliwe aby przy jego braku postępowanie toczyło się z wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki. Artykuł 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z regulacji tej wynika więc, że postępowanie administracyjne wszczyna organ publiczny w sprawie indywidulanej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej z własnej inicjatywy lub na żądanie jednostki, która ma w danej sprawie interes prawny (por. B. Adamiak, W. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 9 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2008, s. 375). W rozpoznawanej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu, a na wniosek P. Spółki z.o.o. W sytuacji, kiedy zaś brak było takiego wniosku toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności było bezprzedmiotowe. Powyższe wskazuje na niezasadność drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.