II OSK 302/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 428/12 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 428/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. wydaną na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., wydaną na podstawie art. 50 a) pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał W. S., jako inwestorowi budowy budynku usługowego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...], położonej w miejscowości B. nr [...], w związku z wykonywaniem robót budowlanych - pomimo wstrzymania postanowieniem ich wykonywania - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W wyniku nie wykonania nakazu określonego w powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., organ wszczął postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie w dniu [...] kwietnia 2011r. tytułu wykonawczego, a następnie wydał postanowienie z dnia [...] maja 2011r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. uchylił postanowienie PINB z dnia [...] maja 2010 r. w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny oraz terminów uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie. W. S. złożył wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., poprzez uchylenie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W tymże wniosku stwierdził, że montaż stolarki okiennej wykonany po wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi prowadzenia robót budowlanych, lecz jest zabezpieczeniem budynku przed dostępem osób trzecich oraz szkodliwymi warunkami atmosferycznymi oraz wniósł o wdrożenie postępowania naprawczego i umożliwienie mu zakończenia inwestycji. Odnosząc się do treści wniosku o zmianę ostatecznej decyzji, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2012r., organ stwierdził że montaż stolarki okiennej stanowi w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane. Nadto po wstrzymaniu robót budowlanych inwestor wykonał także w części budynku wewnętrzną instalację elektryczną oraz tynki wewnętrzne. Organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., która została wydana na postawie art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego, jest decyzją związaną co oznacza, że w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek wydać w sprawie decyzję o treści ustalonej w/w w przepisie, a wola stron, czy tez wniosek o zmianę decyzji nie może skutkować zmianą. Ponadto art. 50 a) Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie obowiązku w nim określonego na podstawie art.155 kpa, gdyż przepis ten stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. W. S. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 155 i 154 kpa polegające na niesłusznym uznaniu, iż decyzja z [...] sierpnia 2010 r. nie należy do kręgu orzeczeń mogących ulec zmianie w trybie przewidzianym w w/w przepisach, - art. 50 a) pkt 2 Prawa Budowlanego polegające na niesłusznym przyjęciu, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o nakazaniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 kpa utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012r., w całości podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty przytoczone w odwołaniu. Uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., której zmiany domagał się skarżący, jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo do wykonania nałożonych ową decyzją obowiązków, a w konsekwencji dokonanie jej zmiany w trybie art. 154 kpa było niemożliwe. Dalej Sąd zauważył, że nie każda decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może zostać zmieniona w trybie art. 155 kpa. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje podejmowane w trybie powołanego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stosowanie art. 155 kpa w odniesieniu do art. 48 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem restrykcyjnym, nie jest możliwe, bowiem wzruszenie decyzji w tym trybie, znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 1539/97, Lex nr 47884, wyrok NSA z dnia 15 marca 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36). Objęta wnioskiem skarżącego decyzja wydana została na podstawie art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego, zaś przepis ten jest przepisem restrykcyjnym regulującym przypadki samowoli budowlanej, a zatem posiada taki sam charakter jak art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, powyższa regulacja uniemożliwia uchylenie lub zmianę, w trybie art. 155 kpa, ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dnia [...] sierpnia 2010r. Wskazany przepis – art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi bowiem szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji, gdyż uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego słusznego interesu strony, polegającego jak wskazał skarżący na tym, że kwestionowaną decyzją niezasadnie nakazano mu doprowadzenie obiektu budowlanego od stanu poprzedniego, w sytuacji gdy jego zdaniem istniała możliwość wdrożenia w niniejszej sprawie postępowania naprawczego, a tym samym umożliwienia skarżącemu zakończenia inwestycji zgodnie z przepisami Sąd wskazał, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Na powyższy wyrok WSA w Łodzi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. S., zaskarżając go w całości. Jako podstawy kasacyjne kasator wskazał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a to: naruszenie prawa procesowego - art. 155 i art. 154 kpa, polegające na niesłusznym uznaniu, że decyzja [...] nie należy do kręgu orzeczeń mogących ulec zmianie w trybie przewidzianym w w/w przepisach, naruszenie prawa materialnego - art. 50a pkt 2 Prawa Budowlanego polegające na niesłusznym przyjęciu, że w przypadku przedmiotowej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o nakazaniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, naruszenie prawa procesowego – art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności błędnych przesłanek będących podstawą wydania decyzji o nakazaniu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wskazując na powyższe kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, merytoryczne rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, nadto kasator zawarł wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przeszkodą formalną do zmiany decyzji PINB [...] może być jedynie wyłączenie wynikające z przepisów szczególnych. Analizując przepisy prawa budowlanego stwierdzić bowiem należy, że z procedury przewidzianej w omawianym przepisie faktycznie wyłączone są pewne kategorie decyzji wydawanych przez przepisy Prawa budowlanego, ale są to jedynie decyzje przewidziane w art. 36(a) ust. 1 ust. 2, art. 48 Prawa budowlanego. Nie wchodzi w ten zakres decyzja nakazująca przywrócenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Odmowa merytorycznego rozpatrzenia zasadności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była zatem niesłuszna. Organ administracji państwowej (samorządowej) nie może również oceniać abstrakcyjnie istnienia bądź nieistnienia interesu strony w uchyleniu bądź zmiany decyzji. Nie ma wątpliwości, że skarżący ma słuszny interes prawny w zmianie decyzji PINB [...] i nie można odmówić mu formalnego rozpatrzenia jego wniosku tylko z tego powodu, że nie ma on jakby interesu w zmianie tej decyzji. Wobec powyższego, mając na uwadze już sam fakt, że skarżona decyzja nie rozstrzyga merytorycznie odwołania od decyzji PINB [...] skarga była zasadna. Kasator wskazał, że w toku postępowania przedłożył organowi projekt zamienny, ale organ nie dokonał jego oceny. Dalej skarżący podniósł, że inwestor nie wykonywał prac budowlanych. Otwory okienne zostały zabezpieczone przed dostępem osób trzecich i przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi. Część tych otworów została zresztą zabezpieczona w ten sposób jeszcze przed nakazem wstrzymania robót, o czym organy nadzoru wiedziały i co znajduje odzwierciedlenie w protokole z kontroli sporządzonej przez PINB [...]. Skarżący podkreślił też, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru [...] doprowadziło do nieuzasadnionej zwłoki w ukończeniu przez inwestora przedmiotowej budowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niezasadnym było nałożenie obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy istnieje możliwość wdrożenia postępowania naprawczego i umożliwienia zakończenia inwestycji zgodnie z przepisami. Wobec powyższego, zdaniem kasatora niewątpliwe jest, że do czasu zakończenia postępowania naprawczego zasadne jest wstrzymanie się z wydawaniem decyzji ingerujących w proces budowlany w stopniu praktycznie nieodwracalnym, dlatego też słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( a więc nie w całokształcie sprawy i łączących się z nią zagadnień prawnych), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania, w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występowała. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawienia argumentacji oddzielnie do obu podstaw zaskarżenia wyroku. Naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów skarżący upatruje przede wszystkim w uznaniu Sądu I instancji, że w sprawach dotyczących nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego orzeczonego na podstawie art. 50 a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie jest możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnych, przewidzianego w art. 155 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tę określa się mianem kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki – wady stanowiące podstawy do wznowienia postępowania określone zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 i art.145a § 1 kpa oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 kpa. Pozostałe tryby wzruszenia ostatecznych decyzji to zmiana lub uchylenie decyzji na mocy, której strona nabyła prawo (art. 155 kpa), zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 kpa), uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 kpa) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 kpa). W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki NSA z 23 listopada 2007, sygn. akt I OSK 1529/06, z 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 18/09). W żadnym jednak przypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej – trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tych trybach jest, co do zasady, byt prawny dotychczasowej decyzji (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 sygn. akt I OSK 586/06). Zgodnie z art. 155 kpa ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo może być za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie przepisu art. 155 kpa nie może bowiem naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym w niniejszej sprawie jest prowadzenie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05). W analizowanej sprawie przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja o nakazie doprowadzenia do stanu poprzedniego, wydana na podstawie art. 50 a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należało zatem zbadać, czy przeciwko uwzględnieniu wniosku nie przemawiają przepisy wskazanej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt IOSK 607/10). Stanowcza regulacja zawarta w przepisie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powołaniem się na interes społeczny lub słuszny interes strony. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że powyższa regulacja uniemożliwia uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2010 r. Wskazany przepis stanowi szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmiany lub uchyleniu decyzji, gdyż uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy. Należy również zauważyć, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja nakazująca przywrócenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi kasacyjnej, raz jeszcze należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym zmiany lub chylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa, zasadność nałożenia obowiązków na mocy tejże ostatecznej decyzji nie może być przedmiotem analizy ani organu administracyjnego rozpoznającego wniosek, ani sądu administracyjnego. Jak wyżej wywiedziono, postępowanie nadzwyczajne, jakim jest tryb określony w art. 155 kpa, nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie stanowi kolejnej instancji w postępowaniu administracyjnym. Jego celem jest jedynie ustalenie czy w danej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające i przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi uzupełniającego postępowania dowodwego. Stanowisko to wynika z treści art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę (art. 188 p.p.s.a. zd. pierwsze). Natomiast uzupełniająco przeprowadzić dowód sąd może, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w wypadku konieczności wyjaśnienia istotnych wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny wydaje orzeczenie kasacyjne. Nadto, stosownie do treści art. 193 p.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Użyte we wskazanym przepisie określenie "odpowiednio" oznacza, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należy uwzględniać szczególne regulacje odnoszące się do procedury przed tym sądem. Z przedstawionych względów wnioski dowodowe pełnomocnika kasatora zgłoszone w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie zostały uwzględnione. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i wobec tego należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.