II SA/Po 249/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy W. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił R. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem A. J. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. R. J. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem A. J. Z analizy akt sprawy wynika, iż mąż wnioskodawczyni posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., w którym brak jest wskazań dotyczących konieczności sprawowania nad nim stałej lub długotrwałej opieki. Okoliczność powyższa wskazuje, iż nie została spełniona przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo A. J. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, co dodatkowo wyklucza, w oparciu o treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a powyższej ustawy, przyznanie świadczenia pieniężnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. J. wskazując, iż w [...] Zakład[...] Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) orzekł, iż mąż wnioskodawczyni nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i potrzebuje stałej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], stwierdzono, iż A. J. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia [...] marca 2012 r. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy, która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. pozostawanie przez osobę, na rzecz której wnosi się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku małżeńskim, w sytuacji, w której małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powoduje, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. J. wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi wskazano, iż wobec przyjętej przez Kolegium wykładni przepisów, będzie ona musiała się rozwieść z mężem. Dodatkowo podkreślono ciężką sytuację życiową, w jakiej obecnie znajdują się małżonkowie oraz wskazano, iż stan jej męża mocno się pogorszył. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego R. J. z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem A. J. Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcie stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, iż świadczenie pielęgnacyjne, może zostać przyznane jedynie na rzecz jednej z osób, wymienionych w powołanym powyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile osoba, nad którą sprawowana jest opieka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) wskazuje w art. 5 pkt 1a, iż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że określony w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymóg legitymowania się przez osobę, na rzecz której ma zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjny, orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki jest spełniony zarówno, gdy osoba powyższa posiada orzeczenie o znaczymy stopniu niepełnosprawności, jak i w sytuacji, w której posiada ona orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Stanowisko powyższe koresponduje z treścią art. 3 pkt. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które wskazuje, iż pod pojęciem znacznej niepełnosprawności należy rozumieć zarówno niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jak i całkowitą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 3 pkt. 21 lit. a i b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Twierdzenie powyższe jest również powszechnie akceptowane przez sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 493/08, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie uznać więc należało, wbrew stanowisku organu I instancji, iż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w którym stwierdzono, iż A. J. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia [...] marca 2012 r., wyczerpuje znamiona orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy uznały jednakże, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazuje na istnienie negatywnej przesłanki, uzasadniającej odmowę przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Dodatkowo Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego. Podjęte w wyniku wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. działania ustawodawcze, których rezultatem była nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w dniu 17 października 2008 r. nie wprowadziły jednakże zmian dotyczących treści art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. W efekcie Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 01 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy nadanej jej mocą ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1456). Nowelizacji powyższej dokonano ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu akceptuje ocenę prawną zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 328/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, gdzie wskazano, iż literalne odczytanie znowelizowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnychprowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Niewątpliwie wykładnia zaprezentowana przez organy w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, iż "art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek". W związku z tym uznać należało, iż organy wadliwie odmówiły skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. To zaś stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane są dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.