IV SA/Wr 87/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 listopada 2011 r. nr XVIII/363/11 w przedmiocie nadanie statutu instytucji kultury pod nazwą Międzynarodowy Festiwal Wratislavia Cantans we Wrocławiu oddala skargę. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U., nr 142, poz. 1592 ze zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 4 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XVIlI/363/11 z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie nadania statutu instytucji kultury pod nazwą Międzynarodowy Festiwal Wratislavia Cantans we Wrocławiu z powodu istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. nr 13, poz. 123 ze zm.), dalej: ustawa. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska Wrocławia nadała statut instytucji kultury pod nazwą Międzynarodowy Festiwal Wratislavia Cantans we Wrocławiu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Obligatoryjne elementy statutu instytucji kultury określa art. 13 ust. 2 ustawy, stanowiąc, że statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Tymczasem Rada Miejska określając zakres działania Festiwalu w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały posłużyła się sformułowaniem "w szczególności". Oznacza to, że zakres działania określono jedynie w sposób przykładowy, niepełny. Tym samym Rada nie wypełniła w pełni kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy. Każde poszerzenie zakresu działania Festiwalu ponad ten określony w punktach 1-10 paragrafu 4 ust. 2 załącznika do uchwały wymagać będzie zmiany statutu zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu nadzoru każdorazowe niewypełnienie kompetencji oceniane musi być jako istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o oddalenie skargi. W uzadnieniu wskazano, że analiza omawianego statutu wskazuje, że Rada Miejska Wrocławia określiła zakres działania wspomnianej instytucji w sposób wyczerpujący. Stanowi o tym przede wszystkim § 4 ust. 1 załącznika do uchwały: "Podstawowym zadaniem Festiwalu jest coroczna organizacja Międzynarodowego Festiwalu Wratislavia Cantans". Już sam ten przepis wystarczy do uznania, że Rada Miejska prawidłowo wypełniła swoje kompetencje. Kwestionowany przez organ nadzoru przepis znajduje się natomiast w ustępie 2 - następnym w tym paragrafie - i zawiera jedynie rozwinięcie zadania wskazanego w ustępie wcześniejszym oraz podaje przykładowe formy, w jakich przejawiać się będzie realizacja zadania określonego w ustępie pierwszym tego paragrafu. Nie da się ich w pełni wymienić, zatem posłużono się zapisem stosowanym w praktyce, tj. "w szczególności". Nie oznacza to jednak, że przepis nie został wyraźnie dookreślony, nie zawiera on bowiem sformułowań nieprecyzyjnych, jak np. "i inne, itp.". Podobny mechanizm określania zadań jednostek kultury znajduje się zresztą w statutach wielu innych instytucji kultury, np. statucie Muzeum Współczesnego Wrocław czy statucie Gminnego Ośrodka Kultury w Wińsku, i nie był dotychczas kwestionowany przez organ nadzoru. Występuje on też w licznych statutach nadawanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który jako organizator współprowadzący Wratislavię Cantans był współautorem kwestionowanego zapisu, a wersja ostateczna statutu jest wynikiem uzgodnień z wyżej wymienionym Ministrem. Odpowiadając na zarzut konieczności każdorazowej zmiany ustępu 2 paragrafu 4 cytowanego załącznika, wskazując przy tym, że nie jest to zarzut formułowany jako "istotne naruszenie prawa" (a tylko taki mógł powołać organ nadzoru), Rada Miejska Wrocławia podniosła, że potwierdza to jedynie tezę sformułowaną wyżej, iż jest to katalog zamknięty. Jest oczywiste, że przy rozszerzeniu zakresu działania wymagana jest zmiana statutu. Nie może to być jednak podstawą żądania stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie zasygnalizowano, że do uzasadnienia skargi "wkradł się" błąd, gdyż organ nadzoru wskazał jako jednostkę "Filharmonię" gdy tymczasem sprawa dotyczy innej jednostki, tj. Festiwalu Wratislavia Cantans. W piśmie procesowym organ nadzoru – w uzupełnieniu argumentacji na poparcie skargi – zarzucił, że brak jest podstaw do uznania, że Rada Miejska prawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej wniosku takiego nie można wywieść wprost z treści § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Stanowisko, iż § 4 ust. 1 określa ogólnie zakres działalności Festiwalu a treść § 4 ust. 2 załącznika do uchwały jest jedynie przykładowym uszczegółowieniem § 4 ust. 1 jest wyłącznie własną interpretacją Rady Miejskiej, a nie wynika wprost z zapisów uchwały. Statut instytucji kultury jako akt prawa miejscowego powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem organu nadzoru, w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały posłużono się pojęciem podstawowego zadania Festiwalu, a nie zakresu działalności, o którym mowa w art. 13 ust, 2 pkt 2 ustawy. Przy tym w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały określono "zakres działania Festiwalu", które to pojęcie odpowiada użytemu przez ustawodawcę pojęciu "zakresu działalności". Rada Miejska w treści § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały sama dokonuje rozróżnienia pomiędzy zadaniami a zakresem działania Festiwalu, co świadczy o odmiennym rozumieniu tych pojęć przez samą Radę Miejską. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 u.s.g. Jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych - aktem prawa miejscowego jest także statut instytucji kultury. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały – stanowiącej akt prawa miejscowego - stanowi art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Po myśli ust. 1 powołanego artykułu instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Według art. 13 ust. 2 statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) określenie źródeł finansowania, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. W wykonaniu tej delegacji ustawowej kwestionowany przez organ nadzoru w statucie przepis § 4 ust. 2 stanowi, że: zakres działania Festwalu obejmuje w szczególności: 1) prezentację i upowszechnianie muzycznego dorobku polskiej kultury narodowej, a także najbardziej wartościowych dzieł światowej literatury muzycznej; 2) promocję młodych artystów muzyków, tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi twórczości i muzycznych talentów; 3) edukację muzyczną dzieci i młodzieży poprzez popularyzowanie muzyki wśród dzieci i młodzieży; 4) współpracę ze środowiskiem artystycznym, naukowym i społecznym ruchem kulturalnym - realizowaną m.in. poprzez organizowanie wspólnie z Towarzystwami Muzycznymi koncertów, spotkań, odczytów itp.; 5) uczestniczenie we współpracy i wymianie artystycznej krajowej i zagranicznej; 6) promocję i popularyzację polskich i światowych osiągnięć muzyki, ze szczególnym uwzględnieniem muzyki oratoryjno-kantatowej; 7) organizowanie innych festiwali, interdyscyplinarnych imprez artystycznych z różnych dziedzin sztuki - muzyki, plastyki, teatru, tańca, scenografii, choreografii, filmu, muzealiów itp.; 8) dążenie do spowodowania dialogu pokoleń twórców poprzez prezentację i promocję dorobku uczniów i pedagogów szkół artystycznych wrocławskich i krajowych oraz wspomaganie i udzielanie pomocy przy organizowaniu kursów interpretacji muzyki oratoryjnej i kantatowej; 9) tworzenie bazy do badań naukowych w zakresie wokalistyki solowej i chóralnej przez organizowanie sesji i sympozjów naukowych i prezentowanie wzorców artystycznych; 10) inspirowanie powstawania dzieł z zakresu muzyki oratoryjno-kantatowej. Zdaniem Wojewody posłużenie się w przytoczonym paragrafie sformułowaniem "w szczególności" narusza w sposób istotny prawo, gdyż jest wyliczeniem przykładowym, przez co nie wypełnia całkowicie kompetencji wynikającej z cytowanego przepisu ustawy, a każde poszerzenie zakresu działania Festiwalu ponad ten określony w punktach 1 - 10 paragrafu 4 ust. 2 załącznika do uchwały wymagać będzie zmiany statutu. Sąd nie podziela takiego zapatrywania, nie można bowiem stwierdzić by przez brzmienie § 4 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" przekroczono normę kompetencyjną z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Trzeba zauważyć, że o zakresie działania Festiwalu jest mowa w rozdziale 2 statutu zatytułowanym "Cel i zakres działania". W § 4 ust. 1 uchwalono, że podstawowym zadaniem Festiwalu jest coroczna organizacja Międzynarodowego Festiwalu “Wratislavia Cantans". Z kolei w § 4 ust. 2 ustalono, co w szczególności obejmuje zakres działania Festiwalu. W ocenie Sądu, zakres działalności, o jakim mowa w treści art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy został w omawianej sprawie niewadliwie określony, czym wypełniono dyspozycję zawartej w nim normy prawnej. W przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy chodzi o ramy działalności kulturalnej - polegającej według art. 1 ust. 1 ustawy na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została powołana. Innymi słowy, omawiany zakres oznacza przedmiot jej działalności (por. art. 19 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, § 2 ust.1 pkt lit. c) obowiązującego w czasie uchwalania statutu rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury; Dz. U. z 1992 r. Nr 20, poz. 80). Powyższy pogląd został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 85/12, publ. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, którego wywody i zasadniczy tok rozważań Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. W ślad za stanowiskiem zawartym w powołanym wyroku wskazać należy, że z przepisu 13 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika jednak nakaz daleko idącego, kazuistycznego unormowania omawianego zakresu. Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona, czyli dotyczyć działalności stricte kulturalnej i jasno przedstawiać w jakich formach i czym konkretnie instytucja kulturalna będzie się zajmować. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter, a nie nadmiernie ogólny, i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Nie ma jednak wymogu sformułowania owego zakresu wyłącznie w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie daną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, stanów faktycznych, zwłaszcza gdy mogą pojawić się incydentalnie, mieć naturę nagłą i wyjątkową, aczkolwiek związaną z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie. Należy zwrócić uwagę na generalną dopuszczalność tego rodzaju zabiegu technicznego, jakim jest skonstruowanie przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), na co wskazuje przepis § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu § 153, definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Stosownie do ust. 2 - jeżeli wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanego pojęcia w jednym przepisie prawnym nie jest możliwe, w definicji wyraźnie zaznacza się, że tekst tej samej lub innej ustawy zawiera nadto elementy uzupełniające tę definicję, w szczególności przez użycie zwrotu: "..... i inne wskazane w przepisach .....". Po myśli natomiast wskazanego wyżej ust. 3 - jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami: "w szczególności" albo "zwłaszcza". Tym samym należy przyjąć, że dla określenia zakresu działalności instytucji kultury, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "w szczególności", stanowiącego konkretyzację podstawowego przedmiotu działania instytucji (coroczna organizacja Festiwalu). Co więcej, choć nie wiąże to Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zapis powyższy stosowany powszechnie przez organy gmin przy tworzeniu statutów instytucji kultury nie stanowił - jak dotąd - przedmiotu ingerencji organów nadzoru innych województw. Przynajmniej pośrednio może to być symptomem niekwestionowanego przez organy nadzoru nurtu interpretacyjnego. Reasumując, w rozpatrywanym przypadku brzmienie zaskarżonego § 4 ust. 2 statutu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jest zrozumiale i jego unormowanie w wystarczającym stopniu stanowi odzwierciedlenie ustawowego wymogu określenia zakresu działalności. Sama zaś okoliczność, iż w przyszłości może zaistnieć potrzeba zmiany stanu prawnego w omawianej materii, poprzez zmianę statutu, nie oznacza naruszenia prawa skoro nowelizacje aktów prawnych, w tym i aktów prawa miejscowego, są dozwolone i pozostaje to w zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tych powodów skargę oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a.