II SA/Rz 193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. S., S. P., J. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] wydana w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S., obręb [...], oznaczonej jako część działki nr 136/4. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta B. - wyznaczony do załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] w miejsce wyłączonego Starosty S. - decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 137, art. 140, art. 142 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 Kpa stwierdził, że nieruchomość stanowiąca obecnie własność Powiatu [...], położona w S., obręb [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako część działki nr 136/4 - powstałej m.in. z działki nr 374/1 - nie stała się zbędna na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia nieruchomości (pkt 1), oraz odmówił jej zwrotu na rzecz wnioskodawców M. B., S. P., E. S. i J. B. (pkt 2) /wydana w tym przedmiocie o analogicznej treści uprzednia decyzja Starosty B. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] na skutek skargi wnioskodawców zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2011 r. II SA/Rz 289/11 z uwagi na brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego powinnością precyzyjnego ustalenia zakresu prowadzonego postępowania, przeprowadzenia oględzin, ustalenia obecnego i poprzedniego wykorzystania części nieruchomości będącej przedmiotem rozpoznania oraz precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania/. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] października 2011 r., objęta wnioskiem zwrotowym działka nr 374/1 o pow. 0,9455 ha została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia 17 lutego 1975 r. z przeznaczeniem pod budowę Zasadniczej Szkoły Budowlanej, która to inwestycja została zrealizowana w latach 1974-1976. Pod jej budowę oprócz działki nr 374/1 przeznaczono także inne grunty. Działka ta obecnie wchodzi w skład działki nr 136/4. Przedmiotem postępowania objęta jest część b. działki nr 374/1, gdyż jej północna część o pow. ok. 2 arów została zabudowana garażami. Oględziny nieruchomości wykazały, że teren od północnej granicy działki nr 136/4 do budynku sali gimnastycznej stanowi utrzymywany przez szkołę skwer zieleni, na którym zlokalizowany jest zbudowany wraz z budynkiem szkoły, obecnie nieczynny, osadnik ścieków oraz fundamenty przepompowni ścieków. Na działce nr 374/1 która była przedmiotem wywłaszczenia posadowione jest wschodnie skrzydło budynku szkoły, zajmując całą jej szerokość. Za salą gimnastyczną znajdują się 3 korty tenisowe oraz bieżnia i skocznia, wykorzystywane przez szkołę. W południowej części b. działki nr 374/1 usytuowany jest murowany budynek z blaszaną przybudówką, wybudowane z przeznaczeniem pod warsztaty szkole i tak wykorzystywane. Teren niezabudowany, na którym znajduje się punkt osnowy geodezyjnej, wykorzystywany jest do ćwiczeń z zakresu geodezji (kierunek ten objęty jest nauczaniem przez szkołę). Starosta oceniając w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji stan wykorzystania i zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości stwierdził, że mimo niewielkich odstępstw przy budowie szkoły od planu szczegółowego zagospodarowania terenu ZSB przy ul. S., jest ono zgodne z celem wywłaszczenia (odstępstwa sprowadzają się do tego, że w planie południowa część działki zajęta pod budynek warsztatów szkolnych oraz północna na której posadowiono zbiornik na ścieki wraz z osadnikiem były przewidziane pod zieleń oraz tereny wypoczynkowe). Skoro zatem celem wywłaszczenia była budowa szkoły wraz z otoczeniem, trudno uznać, że tereny zabudowane budynkami jak i te które nie wymagają zabudowy (tereny sportowe, wypoczynkowe, zielone) są dla szkoły zbędne. W tej sytuacji brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2011 r. reprezentujący wnioskodawców pełnomocnik (adwokat) zarzucił jej naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulujących materię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do realizacji na b. działce nr 374/1 celu wywłaszczenia, dokonanego z zachowaniem terminów o jakich mowa w art. 137 ugn. Skutkuje to brakiem możliwości orzeczenia o jej zwrocie na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że większa część wywłaszczonej nieruchomości była i jest wykorzystywana wbrew warunkom decyzji wywłaszczeniowej Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Zgodnie z wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. II SA/Ke 124/10 /WSA w Kielcach/, poprzez realizację celu wywłaszczenia należy rozumieć całość danej inwestycji wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego korzystania z danego obiektu. Realizacja celu wywłaszczenia jakim była budowa szkoły nie niweczy budowa infrastruktury niezbędnej do tego, by mogła ona spełniać powierzone jej zadania. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że nie ma znaczenia dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości późniejsza zmiana jej użytkowania, jeżeli nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia (potwierdza to wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. VIII SA/Wa 33/09). Ponadto aktualnie obowiązujący stan prawny nie przewiduje możliwości powtórnego orzekania o odszkodowaniu w przypadku braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (kwestia ta została juz załatwiona prawomocną decyzją wywłaszczeniową). Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł reprezentujący wnioskodawców adwokat, wnioskując o jej uchylenie z uwagi na naruszenie: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ustr. 4 oraz art. 137 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, - art. 7, 7, 8, 9, 77, 80, 105 i 107 § 3 Kpa. W jej uzasadnieniu podkreślił, że w kontekście stanu faktycznego sprawy, nieruchomość stała się zbędna dla celu na jaki została wywłaszczona, a ponadto w większej swojej części była i jest wykorzystywana wbrew warunkom decyzji wywłaszczeniowej. Okoliczności te dają wnioskodawcom podstawę do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, a nadto o wypłatę odszkodowania w przypadku braku możliwości jej zwrotu w naturze, jak i uzasadniają ewentualne żądanie otrzymania nieruchomości zamiennej odpowiadającej pod względem wartości i przeznaczenia gruntowi wywłaszczonemu. Znacząca część gruntu stanowi bowiem tereny zielone bądź jest wykorzystywana pod blaszane garaże, które z całą pewnością nie mogą być uznane za wykorzystanie wywłaszczonego gruntu w celu publicznym (garaże te są wykorzystywane przez osoby fizyczne, stanowią też przedmiot najmu dla podmiotów gospodarczych). Śladów użytkowania przez szkołę nie noszą również korty tenisowe, bieżnia oraz zaniedbane budynki wzniesione z przeznaczeniem na warsztaty szkolne. Organy administracji zupełnie pominęły też fakt, że część z wnioskowanej działki została na trwale wyznaczona ogrodzeniem i przekazana do użytkowania Gminnemu Domowi Dziecka bez informowania o tym wnioskodawców, co nie może stanowić realizacji treści decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią powtórzenie zarzutów odwołania i jako znane mu w prowadzonym postępowaniu, nie stanowią nowych okoliczności w sprawie. Na tej podstawie podtrzymał swoje stanowisko co do braku ustawowych przesłanek do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia (akcentując, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko inwestycję główną, ale i infrastrukturę towarzyszącą) oraz co do braku podstaw do uznania naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić stronom postępowania, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Wskazanym rozstrzygnięciem Wojewoda odmówił zwrotu nieruchomości położonej w S. oznaczonej, jako część działki nr 136/4. Organ stosował w tym względzie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis zawiera przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Na mocy tej regulacji nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). W świetle przytoczonego przepisu, podstawowym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbadanie czy stała się ona zbędna na cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że sprawa zwrotu nieruchomości na wniosek M. B., J. B., E. S. i S. P. była już rozstrzygana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2011 r., o sygn. akt II SA/Rz 289/11. Tym orzeczeniem WSA uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu kasacyjnego orzeczenia WSA uznał za kluczowe dla sprawy oględziny "części działki nr 136/4" (k.40-41). Zauważono bowiem, że do protokołu tych oględzin nie dołączono szkicu sytuacyjnego bądź wyrysu z mapy ewidencyjnej obrazującego położenie nieruchomości. Niejasne jest również jaki konkretnie teren został objęty oględzinami, czy zakresem pokrywa się on z wydaną przez Starostę B. decyzją, czy dotyczy również części nieruchomości objętej postępowaniem prowadzonym przez Starostę S. Nie wiadomo, czy wyrażenie "północna część działki" odnosi się wyłącznie do części działek o nr 135/129 i 135/102-110, czy również do części działki 136/4. Kluczowe znaczenie dla sprawy kontroli ponownie wydanej przez organ odwoławczy decyzji ma treść art. 153 p.p.s.a. Na jego mocy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1031/09). Zdaniem składu orzekającego WSA poddane kontroli organy wypełniły wytyczne wynikające z wyroku WSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 289/11. Świadczy o tym protokół z oględzin przedmiotu postępowania z dnia 23 września 2011 r. W trakcie tych oględzin organ ustalił, że przedmiotem postępowania jest działka o nr 374/1, która wchodzi w skład działki nr 136/4. Po zrealizowaniu celu wywłaszczenia północną część działki zajęto pod garaże. Pod garaże przeznaczona jest w całości sąsiednia działka oznaczona nr 135/29. W czasie budowy garaży na działce nr 135/129 zajęto pod budynki garażowe niewielkie skrawki gruntu z działki nr 374/1. Organ nie stwierdził ani jednego przypadku aby cały garaż być posadowiony na działce nr 374/1. Teren od północnej granicy działki nr 136/4 do budynku sali gimnastycznej stanowi skwer zieleni obok budynku szkoły. Na działce o nr 374/1 posadowione jest wschodnie skrzydło budynku szkoły i zajmuje całą jego szerokość. Za salą gimnastyczną są usytuowane 3 korty tenisowe położone jeden obok drugiego a przy wschodniej granicy działki znajduje się bieżnia o nawierzchni żużlowej, skocznia oraz pole do rzutu kulą. Według przedstawiciela Zespołu Szkół Nr [...] korty są wykorzystywane w całości przez Szkołę. W południowej części działki jest usytuowany parterowy budynek murowany, który był przeznaczony na warsztaty szkolne. Do budynku przylega nadbudówka wykonana z blachy pełniąca funkcje magazynową. Według oświadczenia przedstawiciela Zespołu Szkół nr [...], teren wokół budynków szkoły wykorzystywany jest do ćwiczeń geodezyjnych gdyż szkoła prowadzi kształcenie w tym kierunku. W aktach sporządzonych przez organ pierwszej instancji znajduje się Kopia Mapy Ewidencyjnej przedstawiająca szkic sytuacyjny. Dokument ten potwierdza ustalenia organów, a w szczególności to, że obiekty garażowe zajmują niewielkie skrawki działki o nr 136/4. Wobec tych ustaleń wypada podzielić stanowisko organów, że wywłaszczona nieruchomość 374/1, która wchodzi obecnie w skład działki nr 136/4 została zabudowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia tej nieruchomości, według treści decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta [...] była budowa Zasadniczej Szkoły Budowlanej przy ul. S. Znajdujące się obecnie na działce obiekty budowlane odpowiadają temu przeznaczeniu. Nie można zaprzeczyć, iż w granicach celu publicznej inwestycji mieszczą się: tereny wykorzystywane do nauki geodezji, bieżnia i korty tenisowe, budynek warsztatów, osadnik ścieków oraz droga dojazdowa. Obiekty te są funkcjonalnie powiązane z zadaniami dydaktycznymi Szkoły. Umożliwiają naukę zawodu oraz uprawienie sportu i rekreacji a także niezbędny dla uczniów wypoczynek od zajęć szkolnych. Wszystkie te elementy stanowią część majątku administracyjnego zakładu publicznego, jakim jest szkoła zawodowa. Zrealizowane dzięki wywłaszczeniu składniki majątkowe są przeznaczone do używania przez pracowników szkoły oraz jej uczniów. Wobec potwierdzonego oględzinami stanu nie można stwierdzić, że beneficjent wywłaszczenia postąpił wbrew założeniom celu przymusowego odebrania prawa własności do nieruchomości. Odnosząc się do zgłoszonych skardze zarzutów Sąd stwierdza, że nie są one uzasadnione. Stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony w sposób nie budzący wątpliwości. Organy wypełniły w całości zalecenia skierowane do nich w treści kasacyjnego wyroku WSA. Nie można dopatrzyć się w ich działaniu naruszenia art. 7 K.p.a. oraz pozostałych przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Ze względu na niewielką część zajętej pod blaszane garaże działki nr 136/4, nie jest to powód do uznania, że cała nieruchomości lub jej część stała się zgodnie z unormowaniami u.g.n. zbędna na cel wywłaszczenia. Stan obecny zagospodarowania odpowiada planowi szczegółowemu zagospodarowania terenu pod budowę zasadniczej szkoły budowlanej w S. Według planu w ramach budowy Szkoły przewidywano tereny rekreacyjne i sportowe oraz tereny wypoczynkowe. Skarżący nie przedstawili na potwierdzenie swych twierdzeń dowodów przeczących wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości z celem budowy szkoły zawodowej. Ponieważ teren działki służy potrzebom Szkoły o zbędności nieruchomości nie może świadczyć stopień, w jakim jest ona wykorzystywana przez uczniów. Wystarczającym jest, że znajdująca się tam infrastruktura służy bądź może służyć realizacji zadań edukacyjnych. Opisany w protokole oględzin nieruchomości stan działki nr 136/4 potwierdza, że całość nieruchomości jest obecnie wykorzystywana dla potrzeb bezpośrednio związanych z celem przymusowego odebrania nieruchomości. Nie są wobec tego spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, skoro nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej Zastępcy Naczelnika Miasta [...]. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.