II SA/Po 224/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy Ś., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku K. Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu handlowego (handel opałem i materiałami przemysłowymi), budowie budynku związanego z obsługą placu oraz wagi najazdowej na terenie działki nr (...) położonej w obrębie S. gm. Ś. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że K. Ł. zwrócił się do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla powołanej powyżej inwestycji. Sporządzona następnie analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycji nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Na potrzeby przeprowadzonej analizy wyznaczono obszar obejmujący trzykrotność frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, określając ten obszar w promieniu 63 m od granicy działki inwestora. Wskazano, iż w tak zakreślonym obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa (działki nr (...),(...),(...),(...)), mieszkaniowa jednorodzinna (działki nr (...),(...),(...),(...),(...)) oraz rolna ((...),(...),(...),(...)). Brak jest zatem zabudowy usługowej objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co przesądza o braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na terenie objętym analizą urbanistyczną. Zdaniem organu wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie sporządzonej analizy skutkowałoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Ł. nie zgadzając się z jej treścią. Dodatkowo w piśmie z dnia (...) stycznia 2012 r. podał w wątpliwość, na jakiej podstawie została określona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa występująca na terenach sąsiadujących z jego nieruchomością. Skarżący podniósł również, iż w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem prowadzona jest różna działalność gospodarcza, w tym zakład pierzarski, tartak ze składem drewna oraz usługi transportowe. Zdaniem skarżącego handel opałem należy do podstawowych potrzeb mieszkańców, które powinny być zaspokajane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, że w terenie objętym analizą – nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej – występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa oraz niezabudowane grunty rolne, co przesądza, że dopuszczenie planowanej inwestycji spowodowałoby wprowadzenie nowej funkcji na terenie obszaru objętego analizą. Organ odwoławczy podkreślił, iż wbrew stanowisku skarżącego, na terenie objętym analizą nie występuje zabudowa usługowa, nie znajduje się zakład pierzarski, tartak ze składem drewna oraz usługi transportowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. Ł. W uzasadnieniu przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano na opieszałość organu I instancji w rozstrzyganiu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie skarżący wskazał, iż posiada on zgodę na prowadzenie działalności usługowej wyrażoną przez sąsiadów nieruchomości objętej wnioskiem. Podniesiono również, iż w dalszym sąsiedztwie jego nieruchomości, przekraczającym obszar terenu analizowanego, znajduje się działalność gospodarcza obejmująca tartak ze składem drewna, usługi pogrzebowe, usługi budowlane, handel materiałami budowlanymi oraz paszami i koncentratami oraz targowisko miejskie. Organ powinien na potrzeby analizy poszerzyć obszar poddany ocenie. Zdaniem skarżącego dopuszczenie planowanej inwestycji nie spowoduje zmian w charakterze zabudowy, gdzie obok zabudowy mieszkaniowej powstanie nieuciążliwa działalność usługowa. Skarżący wskazał wreszcie na wadliwość analizy, w której podano złe obręby dla oznaczenia części działek położonych w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 12 czerwca 2012 r. skarżący wskazał, iż usługi transportowe są prowadzone na działce nr (...), natomiast działalność w zakresie usług pogrzebowych znajduje się na działce, która nie jest uwidoczniona na mapie załączonej do decyzji organu I instancji, a która jest położona również przy ulicy (...) – czwarta działka licząc od działki nr (...) w stronę Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia (...) grudnia 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu handlowego (handel opałem i materiałami przemysłowymi), budowie budynku związanego z obsługą placu oraz wagi najazdowej na terenie działki nr (...) położonej w obrębie S. gm Ś. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 przedmiotowego rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że powołane powyżej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego nie formułuje maksymalnych granic obszaru analizowanego. Stąd też ustalając granice obszaru analizowanego organ winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej, wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Co istotne, stanowisko organu co do zasadności wyznaczenia obszaru analizowanego, powinno znajdywać uzasadnienie w treści decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, LEX 1083623, wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występującego, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu oznacza to, iż poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, iż działanie powyższe jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy oraz poszanowanie podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. Konsekwentnie poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy było uznanie, w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, iż w obszarze nią objętym nie występuje zabudowa usługowa, umożliwiająca ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Stanowisko powyższe uznać należy jednakże za przedwczesne. W sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, tj. w promieniu 63 m od granicy działki inwestora Wielkość obszaru analizowanego odpowiadała więc wymogom określonym w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jednakże z analizy zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ odwoławczy nie zdecydował o powiększeniu obszaru objętego analizą, choć z analizy mapy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że działka skarżącego znajduje się na obrzeżu terenu zurbanizowanego, a tuż poza wyznaczonym obszarem znajduje się działka nr (...) zabudowana obiektami oznaczonymi jako "g" oraz "i". Niewątpliwie załączona do decyzji część tekstowa oraz graficzna analizy wskazuje, iż na terenie nią objętym nie występują tereny objęte zabudową usługową, to jednakże skarżący, już na etapie postępowania odwoławczego wskazywał na istnienie zabudowy o charakterze usługowym w obszarze nieznacznie przekraczającym promień 63 m ustalony od granicy jego nieruchomości. Na etapie skargi skarżący podał których działek zabudowa taka dotyczy. W tej sytuacji konieczne było rozważenie, czy ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu (tartak i skład drewna na działce nr (...)), konieczne było wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Brak wypowiedzenia się przez Kolegium, co do powyższej okoliczności, wskazuje na wadliwość zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając sprawę w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można bowiem pomijać faktu, iż na nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego analizą występuje zabudowa usługowa, co skarżący podnosi na etapie odwołania oraz niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu z treści decyzji musi wynikać jasno i precyzyjnie, dlaczego organ nie zdecydował się na powiększenie terenu analizowanego. Co więcej, w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymagało również, czy funkcja powyższa nie występuje już obecnie na obszarze objętym analizą. Jak bowiem konsekwentnie podnosi skarżący, na działce nr (...), a więc na działce poddanej analizie, występuje działalność usługowa, a ściślej transportowa. Organ winien odnieść się do powyższej okoliczności, w szczególności poprzez wyjaśnienie, czy oświadczenia skarżącego znajdują swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, iż nie są one zasadne. Analiza map załączonych do akt sprawy nie pozwala podzielić zarzutu o wadliwym oznaczeniu obszarów dla poszczególnych działek, tym niemniej wskazać należy, iż wobec prawidłowego wskazania numerów działek objętych analizą, kwestia ta i tak nie miałaby wpływu na wynik sprawy. Natomiast podniesiony zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego nie podlega rozpoznaniu w ramach postępowania dotyczącego oceny merytorycznej decyzji administracyjnej, co oznacza, że naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy również nie ma wpływu na wynik sprawy. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wiec wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien w pierwszej kolejności przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i ustalić, czy na działce nr (...) istotnie zlokalizowana jest działalność usługowa oraz jaka zabudowa istnieje na działce nr (...), a następnie rozważyć, czy w świetle przedmiotowej sprawie konieczne jest poszerzenie terenu objętego analizą powyżej minimalnych odległości określonych w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, natomiast o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.