IV SA/Wa 1972/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 1972/11 UZASADNIENIE K. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, po bezskutecznym wezwaniu pismami z dnia [...].09.2011 r. Rady W. do usunięcia naruszenia prawa - wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...].03.2011 r., nr [...] zatwierdzającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w części, w której zakazała w pkt. 9.3 lokalizacji zabudowy na nieruchomościach należących do skarżącego, oznaczonych numerami ew. [...], położonych na obszarze oznaczonym w studium symbolem ZN. W ocenie skarżącego, uchwała ta w odniesieniu do jego działek podjęta została z naruszeniem art. 140 Kc, artykułów 21 ust. 1, 32 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt. 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej dalej - u.p.z.p. Upatrywał tego w ustaleniach Studium, pozwalających aby nieruchomości sąsiednie znajdujące się również w bliskiej odległości od rzeki U. zostały zaliczone do kategorii M2, pozwalającej na zabudowę jednorodzinną, podczas gdy jego nieruchomości pozbawiono takiej możliwości. W piśmie procesowym z dnia 8.06.2012 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo brak podstaw w obecnym stanie prawnym do uwzględniania w studium obszarów zagrożonych powodzią, skoro nie wynika to z art. 88f ust. 5 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie stwierdził, iż położenie przedmiotowych działek na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i tak nie stanowiłoby podstawy do wyłączenia na nich możliwości realizacji zabudowy, z uwagi na instytucję zwolnienia od zakazów, przewidzianą w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Studium nie może więc wprowadzać dalej idących ograniczeń prawa własności niż przepisy ustawowe. Jednocześnie stwierdził, że przedmiotowe działki nie znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wg przepisów obecnie obowiązujących, czy też na terenie dotychczas określanym jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. W ocenie pełnomocnika skarżącego jedynie niewielka część przedmiotowych działek znajduje się w części graficznej Studium na takim właśnie terenie. Objecie ich więc w całości strefą oznaczoną symbolem ZN naruszyło zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy M. podniósł, że ustalenia Studium dla tego terenu nie wprowadziły odmiennej funkcji niż dotychczasowa, przewidziana w studium zatwierdzonym uchwałą z dnia [...].07.1999 r., nr [...]. Ustalenie funkcji terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu nie stanowi naruszenia prawa. Wskazał, że uwagi właścicieli działek położonych w jednym kompleksie z działkami skarżącego o nr. ew. [...] i [...] zostały pozytywnie rozpatrzone i z tego względu ustalenia studium dopuściły możliwość doprecyzowania wschodniej granicy terenów zieleni z terenami ZN w miejscowym planie nie dalej niż 20 m od granicy S.. Stwierdził również, że szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek oraz terenów o pow. mniejszej niż 1 ha, powinny następować w planach, jak zapisano w Studium, co pozwoli na zabudowę działek o nr. ew. [...] i [...]. Jednocześnie poinformował, że Rada [...].11.2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany tego studium. Nadto w dodatkowym piśmie procesowym pełnomocnik organu przedstawił dodatkowe dokumenty w sprawie, związane z zagrożeniem powodziowym terenu objętego skarżonym Studium. W tym dotyczące przedmiotowego Studium pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...].05.2006 r., powołujące się na naniesione obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki U. oraz uzgodnienie przedmiotowego Studium w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., a także Studium dla Potrzeb Ochrony Przeciwpowodziowej - Etap i (uzupełnienie do Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi- etap l). Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, iż o zakazie zabudowy przesądziło położenie przedmiotowych działek na terenie zalewowym rzeki U., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt li OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych w miejscowości K., na obszarze oznaczonym w Studium symbolem ZN, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy zapisy Studium spowodowały naruszenie interesu prawnego skarżącego. Gdyby zaistniały podstawy do przyjęcia takiego stanowiska, konieczne stałoby się ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustalając, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia służącego mu prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi ona, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie' o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie ma takiego charakteru, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze ten fakt, nie można zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 26.02.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; z 2.07.2009r.; sygn. akt II OSK 414/09, publ. baza orzecznictwa sądów administracyjnych dostępna w internecie). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium (stanowisko przyjęte przez NSA w powołanym wyroku z 26.02.2008 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, iż naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony (por. wyrok NSA z 26.02.2008r.). Stanowisko to w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę. Z tekstu Studium wynika, iż przy jego opracowywaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego, potrzeby i możliwości rozwoju Gminy oraz stan prawny gruntów. W zakresie tym została przedstawiona stosowana analiza. Kontrolowane Studium poszanowało wszelkie wymogi i zasady kształtowania polityki przestrzennej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2,7 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu, nie można przyznać racji skarżącemu, iż zaskarżone Studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności do części wskazanych nieruchomości - działek o numerach ew. [...] i [...] w sposób realny, a nie jedynie hipotetyczny. Jakkolwiek zaskarżone studium usytuowało je na terenie oznaczonym symbolem ZN, także na nich zakazując lokalizacji zabudowy, to jednak w zamieszczonych w Studium wytycznych do planów miejscowych wskazano, że północna i wschodnia granica zabudowy mieszkaniowej M2 (z terenami ZN) w P. przy S. nastąpi w planie miejscowym, nie dalej jednak niż 20 m od granicy S.. Studium z racji swej funkcji winno być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W tym kontekście nie można podzielić stanowiska skarżącego, że wskazany zakaz zawarty w studium dla działek o numerach ew. [...] i [...] narusza jego interes prawny. Wobec tego stwierdzić należy, że dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą kształtowały wraz z innymi przepisami sposób wykonywania przez skarżącego na jego nieruchomościach służącego mu prawa własności. Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa własności w stosunku do opisanych nieruchomości, wskazanych w skardze (działek o numerach ew. [...] i [...]) oraz we wniosku o usuniecie naruszenia prawa, należało uznać, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego kwestionowanymi zapisami Studium w odniesieniu do tych działek. Nie została zatem w tym zakresie spełniona przesłanka dopuszczalności skargi, wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co do pozostałych działek wskazanych przez skarżącego – [...] i [...], stanowisko przedstawione w skardze można byłoby przyjąć za uzasadnione, o ile dałoby się wykazać, że kwestionowane ustalenie Studium dla tych działek nie zostało przyjęte zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przede wszystkim należy zauważyć, iż z części tekstowej Studium wynika, że określa ono przeznaczenie terenów o powierzchni co najmniej 1 ha. Wynika to pośrednio ze skali, w której sporządzana jest mapa stanowiąca załącznik graficzny Studium. Nie są na niej zaznaczane granice geodezyjne poszczególnych działek, tylko dany obszar. Przedmiotowe Studium stanowi, że szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące przeznaczenia poszczególnych działek i terenów o powierzchni mniejszej od 1 ha powinny następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. s. 110 Studium). Działki których tyczy skarga pojedynczo mają obszar mniejszy niż 1 ha, lecz łącznie pow. tę przekraczają, co czyni koniecznym przeprowadzenie dalszej analizy podstaw zastosowania kwestionowanego zapisu w odniesieniu do tych działek. Jak już zostało podkreślone, działki o nr. [...] i [...], leżące w dorzeczu U., również znalazły się na obszarze określonym w Studium symbolem ZN. Dotknął je więc zakaz zabudowy. Nie ma on charakteru absolutnego w tym sensie, że co do zasady nie wyłącza możliwości zwolnienia z tego zakazu w przepisanej prawem formie (art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne). Oznacza on jedynie zasadę przeznaczenia tego terenu przyjęta przez Radę Gminy. Nie można podzielić przekonania pełnomocnika skarżącego, że zakaz ten odnoszący się do przedmiotowego obszaru, umieszczony w Studium naruszył w sposób nieuprawniony interes prawny skarżącego. Wbrew wywodom pisma procesowego uzupełniającego skargę nie jest trafne stanowisko, iż brak jest podstaw prawnych, by studium uwzględniało obszary zagrożone powodzią, skoro nie wynika to z art. 88f ust. 5 ustawy Prawo wodne. Jakkolwiek art. 88f ust. 5 ustawy Prawo wodne nakazu takiego nie formułuje, to wymóg ten nałożony został przez ustawodawcę wprost w art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Wymusił to wymóg zgodności ustaleń studium z uchwalanym następnie planem dla danego obszaru, który musi zawierać te informacje. Jednocześnie art. 11 pkt 6 lit.i wskazanej ustawy wprowadził obowiązek wystąpienia przy opracowywaniu projektu studium do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o opinię w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei zgodnie z obowiązującym obecnie art. 4a pkt 1 ustawy Prawo wodne w celu ochrony m. in. ludzi i mienia przed powodzią studium wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W Studium na s. 74 opisano zagrożenie powodziowe powodowane m. in. przez rzekę U.. Z tego względu w pkt. 1 części Studium poświęconej zagrożeniu powodziowemu zapisano zalecenie, by w planach zagospodarowania przestrzennego przewidzieć, aby w granicach wyznaczonych przez naturalne zlewy wodą 1% w przyszłości nie znalazła się nowa zabudowa mieszkalna lub przemysłowa. W pkt. 3 tej części znalazł się w związku z tym zapis stanowiący, iż w uchwalanych planach strefa zagrożenia powodziowego winna odpowiadać wodzie MWWop= 1%. Jednocześnie należy wskazać, że art. 17 pkt 1 ustawy z 5.01.2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159) stanowi, że obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Mieć nadto należy na względzie, że jakkolwiek wskazana ustawa zmieniająca z dnia 5.01.2011 r. weszła w życie z dniem 18.03.2011 r., to jednak jej art. 20 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnieść to należy również do prowadzonych przed jej wejściem w życie prac nad studium. Wobec wskazanych regulacji prawnych aktualne pozostają ustalenia przyjęte przez Radę Gminy M. w kwestionowanym Studium. Nie można uznać ich za różnicujące, w sposób niedozwolony z punktu widzenia obowiązującego prawa, sytuację mieszkańców tego terenu, a więc za mających charakter dowolny. Na zastosowanie kwestionowanego zakazu odnośnie wskazanych działek skarżącego nie ma wpływu istnienie zrealizowanej już w pobliżu zabudowy. Umieszczone na załączniku graficznym Studium granice obszaru zagrożenia powodzią (woda o prawdopodobieństwie 1%) odpowiadają ustaleniom wynikającym z uzgodnienia przedmiotowego Studium w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...].12.2008 r. (co do zasady uzgodnień tych w procedurze uchwalania studium się nie ponawia). Znajdujące się w aktach sądowych tej sprawy Studium dla Potrzeb Ochrony Przeciwpowodziowej - Etap I (uzupełnienie do Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi- etap I) wskazuje nadto, iż wskazane działki znajdują się równocześnie częściowo na obszarze zagrożenia powodzią - woda o prawdopodobieństwie 5%. Nie jest więc trafne - w oparciu o. przeprowadzone przez Sąd dowody uzupełniające z dokumentów - stanowisko pełnomocnika skarżącego, iż przedmiotowe działki nie znajdują się ani na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wg przepisów obecnie obowiązujących, ani na terenie dotychczas określanym jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z tego względu umieszczenie ich na obszarze o symbolu ZN, dla którego wprowadzono zakaz zabudowy - jakkolwiek w odniesieniu do działek o nr. [...] i [...] narusza interes prawny skarżącego, to nie czyni tego w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem. Z tego względu nie są trafne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych, stanowiących konstytucyjne wzorce ochrony prawa własności. Nie doszło też do nieuprawnionego naruszeniem kwestionowanym zapisem Studium art.140 Ko, czy wreszcie artykułów 1 ust. 2 pkt. 1, 6 i 7 u.p.z.p, co zostało uprzednio wykazane. Na marginesie wskazać też należy, co sygnalizował organ, że ustalenia Studium dla tego terenu nie wprowadziły odmiennej funkcji niż dotychczasowa, przewidziana w uprzednim studium zatwierdzonym uchwałą z dnia [...].07.1999 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 j.t.) - Sąd orzekł jak w sentencji.