II SA/Po 242/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) listopada 2011 r., nr (...), Wójt Gminy M., na podstawie art. 17 ust. 1, 1a i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił G. F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. M. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia (...) października 2011 r. G. F. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. M. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności z dnia (...) października 2011 r., z którego wynika, iż B. M. jest osobą niepełnosprawną, dla której niezbędne jest zapewnienie stałej i długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak następnie wskazano B. M. jest osobą pozostającą w związku małżeńskim, natomiast jej małżonek – B. M. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawność. Okoliczność powyższa, w opinii organu przesądziła, iż w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, jaką jest treść art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. F. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W treści odwołania wskazano, iż jej matka, z racji choroby, wymaga całodobowej opieki, którą ona – jako jedyna – sprawuje. Choć matka pozostaje w związku małżeńskim, to jednak ojciec strony nie jest w stanie, z uwagi na obiektywne przeszkody, zapewnić koniecznej opieki i pielęgnacji, którą to wnioskodawczyni, jako wykwalifikowana pielęgniarka, jest w stanie zapewnić matce. W uzasadnieniu odwołano się również do licznych orzeczeń sądowoadministracyjnych wskazujących na zasadność przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego oraz wskazując na wadliwą, niekonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, iż zgodnie z wykładnią art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy, która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. pozostawanie przez osobę, na rzecz której wnosi się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku małżeńskim, w sytuacji, w której małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powoduje, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. F. wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując dodatkowo, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. jest niekonstytucyjna. Mając powyższe na względzie w skardze zawarto wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnym z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności powyższego przepisu z Konstytucją. Zdaniem skarżącej omawiany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie zgodny z Konstytucją wyłącznie w przypadku doprecyzowania go dopełnieniem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli małżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji. Na potwierdzenie powyższej tezy odwołano się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie wskazując, iż dokonana nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyeliminowała negatywnej przesłanki odmowy przyznania świadczenia, jaką jest pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę, na rzecz której ma być przyznane świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego G. F. z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką B. M. Zawisły spór w istocie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2a świadczeniach rodzinnych, która, w opinii organów winna skutkować przyjęciem, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zawodowej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną przez córkę jest niemozliwe w przypadku gdy matka pozostaje w związku małżeńskim, a ojciec wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwości nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Dodatkowo Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego W konsekwencji powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., zmianie uległa treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazuje analiza ustawy o świadczeniach rodzinnych, w art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 października 2011 r., doprecyzowano, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Dokonana przez sądy administracyjne prokonstytucyjna wykładnia powyższego przepisu wskazywała, iż nie jest uprawniona taka wykładnia omawianego przepisu, która wyłącznie z faktu pozostawania osoby, nad którą sprawowana jest opieka w związku małżeńskim, wywodzi niemożność przyznania świadczenie pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 03 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 408/10, LEX 957358; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 30 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Go 629/20, LEX 753099). Zdaniem sądów administracyjnych, w powyższym przypadku warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było dokonanie oceny, czy małżonek jest rzeczywiście w stanie sprawować opiekę nad osobą, na rzecz której wnioskowane jest świadczenie. Z dniem 14 października 2011 r. weszła jednakże w życie nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą ktorej sprecyzowano, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opinii organów orzekających w sprawie z wykładni powyższego przepisu wynika, że w przypadku, gdy osoba, na rzecz której został złożony wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. W ocenie Sądu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem przytoczonych powyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. oraz z dnia 15 listopada 2006 r. Za nieuprawnioną bowiem uznać należałoby taką wykładnię art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.), traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2009 r. l OSK 723/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 350/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1/12, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla, iż negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Stąd też, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W powyższym świetle okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile mąż takiej opieki nie może samodzielnie sprawować z uwagi na swój zły stan zdrowia. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tyko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jego celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). Z tych względów stwierdzić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy ciąży na osobie obowiązanej alimentacyjnie. Co więcej, mieć należy na względzie, iż nie zawsze uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności przez małżonka będzie możliwe. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zmierzać do rezultatu zapewniającego spójność oraz konstytucyjność uzyskanego rezultatu wykładni. Niezbędne jest bowiem dokonanie takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Takiej też wykładni w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mając na uwadze wskazane zasady konstytucyjne równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W konsekwencji przedstawiona przez organy orzekające w sprawie wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego musiała zostać uznana za błędną. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tego powodu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a powyższej ustawy), nie może sprowadzać się wyłącznie do językowej wykładni przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych. Zgodnie z art. 7 kpa zawierającym zasadę prawdy obiektywnej, organy rozpoznające wniosek o świadczenie pielęgnacyjne winny ocenić czy współmałżonek, który mimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – może z uwagi na wiek i stan zdrowia taką opiekę sprawować. W ustalonym obiektywnie stanie faktycznym sprawy, organy winny stosować wykładnię celowościową i funkcjonalną wyrażoną w art. 68 ust. 3 Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane są dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, a w szczególności konieczności dokonania oceny możliwości sprawowania opieki nad B. M. przez współmałżonka. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.