II SA/Gd 228/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina P. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2012 r., uchylającą decyzję Starosty G. z dnia 17 listopada 2011 r., odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w P., wydzieloną na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej, stanowiącą współwłasność małżonków E. i A. P. i J. i R. I., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 2 stycznia 2008 r., nr [...], Wójt Gminy P. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność Państwa E. i A. P. położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W wyniku podziału powstały działki wydzielone pod budownictwo mieszkaniowe, działka nr [...] wydzielona na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej oraz działki nr [...] i [...] wydzielone pod drogi wewnętrzne – dojazdowe do nowo wydzielonych działek. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek nowo wydzielonych, właściciel ustanowi na drodze wewnętrznej odpowiednie służebności lub sprzeda wydzielone działki gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu, stanowiącej drogę wewnętrzną. Wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. E. i A. P. wystąpili o odszkodowanie za działkę nr [...], przeznaczoną na poszerzenie drogi publicznej, wydzieloną powyższą decyzją. Do wniosku dołączono kopie korespondencji z Wójtem Gminy P., z której wynika, iż Wójt Gminy P. odmawia przejęcia na własność Gminy P. działki nr [...] i wypłaty odszkodowania za nią, gdyż ul. W., na poszerzenie której przedmiotowa działka została wydzielona, jest wydzieloną działką będącą własnością Gminy P., pełniącą funkcję drogi, lecz nie jest to droga gminna, ani żadna inna droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Decyzją z dnia 17 listopada 2011 r., Nr [...], Starosta G., na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w P. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obrębu P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym P. (Dz.Urz.Woj. Nr 125, poz. [...]), działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem: częściowo symbolem 065 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług na warunkach określonych w przepisach odrębnych, częściowo symbolem 09 KDD - tereny dróg dojazdowych. Organ ustalił, że ulica W. nie jest wpisana jako droga gminna w wykazie dróg gminnych "zestawienie długości dróg gminnych-2008-Gmina P.", a Gmina nie podjęła uchwały o zaliczeniu jej do dróg gminnych. W planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym P., jest oznaczona symbolem: 09 KDD - tereny dróg dojazdowych. Ponieważ działka nr [...] została wydzielona na poszerzenie drogi - ulicy W. w P., która nie ma statusu drogi publicznej i nie przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność Gminy P., nie przysługuje za nią odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i A. P.. Wskazali oni, że przedmiotowa działka służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych właścicieli okolicznych działek, dlatego też nie mogą oni korzystać z tej własności zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast Gmina uchyla się od ujęcia tej działki w wykazie dróg gminnych. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 6 marca 2012 r., Nr [...], Wojewoda, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja podjęta została w toku postępowania administracyjnego obarczonego uchybienia proceduralnymi. Z zebranej w sprawie dokumentacji, w tym wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wynika, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi poszerzenie drogi dojazdowej, która połączona jest z drogą publiczną. Dlatego też uznano, iż stanowi drogę publiczną, gdyż jest "publicznie" dostępna, jest otwarta dla "publicznego" i prywatnego transportu, a korzystanie z niej nie jest ograniczone dla indywidualnie oznaczonej grupy osób. Wojewoda zaprezentował stanowisko, według którego bez względu na to jaki charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, odszkodowanie przysługuje byłym właścicielom, gdyż w związku z podziałem i budową dróg zostali oni całkowicie pozbawieni prawa własności, co stanowi naruszenie art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, będącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującym. W powyższym zakresie oparł się na orzeczeniu Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku wydanym w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Trybunał stwierdził, iż taka wykładnia narusza przewidziane w art. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka gwarancje prawa własności. Organ wskazał, iż powyższe orzeczenie wpłynęło na zmianę rygorystycznej poprzednio linii orzecznictwa w zakresie odszkodowań za grunty przejęte pod drogi na skutek podziału nieruchomości i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 504/07. Organ odwoławczy podkreślił, że w powołanym orzeczeniu Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność a nie jej administracyjna kwalifikacja. Co prawda Trybunał podkreślił, iż w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego Państwa - Strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, jak wskazuje lektura orzeczenia Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, albowiem - jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał i analogicznie w niniejszej sprawie - może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg, innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. W konsekwencji wyrażono pogląd, że drogi połączone z siecią dróg publicznych a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny należy zaliczać do dróg publicznych. Wojewoda opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym niezależnie od tego jaki charakter mają drogi powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Stwierdzono, że orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ma kluczowe znaczenie dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpatrzenie przez Wojewodę wniosku o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji, wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji odmówił w ogóle jego ustalenia, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Gmina P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził dokładanego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, w której organ ten zgromadził wszystkie niezbędne dokumenty i oświadczenia, w tym także przeprowadził rozprawę administracyjną, ustalając niewątpliwy stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym droga, pod którą nastąpiło wydzielenie fragmentu dzielonej działki stron posiada oznaczenie KKD w planie zagospodarowania i status wewnętrznej drogi dojazdowej, nie została także objęta uchwałą rady gminy o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych, co w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego stanowiło wystarczającą i właściwą podstawę rozstrzygnięcia. Sformułowano również zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a sprowadzające się do zaakceptowania sytuacji, w której strona nie kwestionując decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w zakresie jej ewentualnych skutków dla przejścia na własność gminy fragmentu działki wydzielonej pod drogę, dochodzi następnie odszkodowania wbrew osnowie ostatecznej decyzji podziałowej. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której gmina może być zmuszona do wypłaty odszkodowania za działkę, która mocą ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nie przeszła na jej własność (a w szczególności nie stanowi podstawy do wpisu gminy w księdze wieczystej jako właściciela). Nadto, zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że drogami publicznymi w rozumieniu wskazanych przepisów mogą być także drogi pozbawione takiego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzji o warunkach zabudowy i niezliczone do kategorii dróg publicznych uchwałą rady gminy zgodnie z art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej dyspozycją art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są działki przeznaczone pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie działka oznaczona w planie symbolem KKD nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych wobec braku stosowanej uchwały Rady gminy P. podjętej zgodnie z art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W obowiązującym prawie teren dróg publicznych oznacza się literami KD, a nie KKD. Z prawidłowych ustaleń Starosty G. wynika, że ul. W. w P. służy wyłącznie dojazdowi do działek położonych i wydzielonych wzdłuż niej, jako że przebiega równolegle do obsługującej cele publiczne drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. G. Skarżąca podkreśliła, że decyzja Wojewody nie może się ostać również z powodów formalnych. Strony dochodzą bowiem odszkodowania za wydzielenie gruntu pod drogę publiczną w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja podziałowa niestwierdzająca wydzielenia gruntu pod drogę publiczną. Według skarżących w tej sytuacji wnioskodawcy winni najpierw zmierzać do zakwestionowania decyzji o podziale z dnia 2 stycznia 2008 r., a dopiero potem realizować roszenia odszkodowawcze. Odwołując się do orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., na którym wojewoda oparł kwestionowaną decyzję, skarżący wskazał, że problem sprzeczności ustawodawstwa polskiego z uregulowaniami Konwencji winien być rozstrzygnięty na poziomie legislacyjny i nie uprawnia do działań sprzecznych z obecnie obowiązującym prawem. Zwrócono uwagę na kontekst faktyczny sprawy, a mianowicie, że to właściciele wystąpili o podział swojej nieruchomości na 16 działek. Wskutek podziału znacznie wzrosło obciążenie komunikacyjne wewnętrznej drogi do wydzielonych działek, tj. ul. W. Skoro warunkiem podziału jest dostęp do drogi publicznej, to na właścicielu spoczywa obowiązek umożliwienia takiego dostępu. Decyzja podziałowa nie przejęła żadnej działki na własność gminy, a wnioskodawcy jej nie zakwestionowali, dlatego stała się ostateczna. Z wydzielonej części działki będą korzystać nabywcy wydzielonych 16 działek. Nie przesądza to o publicznym charakterze poszerzonej drogi, tym bardziej, że poszerzona droga biegnie równolegle do drogi publicznej nr [...] służącej zaspokajaniu ponadindywidualnych potrzeb komunikacyjnych tego obszaru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2012 r., nadesłanym do Sądu faksem (następnie potwierdzonym oryginałem nadesłanym droga pocztową) skarżąca przesłała kopię załącznika graficznego do uchwały zatwierdzającej przedmiotowy plan i wyjaśniła, że ulica wiejska została oznaczona na planie kolorem jasnym (białym) co było stałą praktyką w odniesieniu do wszystkich dróg wewnętrznych na terenie gminy, czasie w trakcie procedur planistycznych w gminie nie przestrzegano ściśle oznaczeń kolorystycznych określonych w załączniku graficznym. Wobec powyższego zaistniałe wątpliwości w wykładni zapisów i oznaczeń planu należy rozstrzygać przy traktowaniu uchwał gminy, jako autonomicznych aktów prawnych odwołujących się do własnych definicji w zakresie oznaczeń dróg innych niż wewnętrzne. Rozstrzygająca dla określenia statusu drogi winna być definicja części opisowej planu, a według niej w niniejszej sprawie oznaczenie KDD dotyczy dróg dojazdowych i nie oznacza, że są to drogi publiczne. Do dróg publicznych w planie zastosowano bowiem oznaczenie KDL. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. E. i A. P. oświadczyli, że przedmiotowa droga ma charakter drogi publicznej. Obecnie prowadzone są przez gminę prace związane z wykonywaniem sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że 1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. 2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. 3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek E. i A. P. decyzją z dnia 2 stycznia 2008 r., Nr [...], nowopowstała działka oznaczona nr [...] wydzielona została z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi o charakterze drogi publicznej – drogi gminnej, czy też, jak twierdzi skarżąca, wydzielenie działki nastąpiło na poszerzenie drogi o charakterze wewnętrznym. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu II instancji jest wadliwa. Organ ten, zajął stanowisko, iż przyznanie odszkodowania winno nastąpić niezależnie od tego, jaki charakter mają powstałe w wyniku podziału działki, bowiem właściciele nieruchomości utracili możliwość wykonywania prawa własności nieruchomości. Rozważania w tym zakresie mogłyby znajdować uzasadnienie jedynie w przypadku ustalenia, że wydzielenie działki gruntu nie nastąpiło pod drogę publiczną. Organ II instancji winien był w pierwszej kolejności rozważyć wnikliwie charakter przedmiotowej drogi. Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza podziałem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 Nr 102 poz. 651 ze zm.) wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jakimi są drogi gminne, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podziału nieruchomości natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, w tym w zakresie przeznaczenia terenu. Do uznania działki gruntu za wydzieloną pod drogę publiczną nie jest zatem konieczne zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy. Kategoryzacja dróg dokonana przez właściwe organy w trybie ustawy o drogach publicznych ma charakter drugorzędny i następczy wobec postanowień planu. Taka interpretacja wynika z faktu, iż w momencie podziału nieruchomości, o jakim jest mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, z reguły wydzielane grunty nie są zabudowane drogami lecz dopiero przeznaczone pod drogi. Planowana na danym terenie droga, która nie jest jeszcze zrealizowana nie może mieć nadanej kategorii drogi gminnej w drodze uchwały rady gminy. Brak podjęcia takiej uchwały w niniejszej sprawie nie stanowi zatem argumentu przemawiającego przeciwko uznaniu działki wydzielonej na poszerzenie drogi za przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej. Jedynym kryterium oceny przeznaczenia działki pod drogę publiczną jest bowiem treść planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym P. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2007 r. (Dz.Urz.Woj. Nr 125, poz. [...]), działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem: częściowo symbolem 065 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług na warunkach określonych w przepisach odrębnych, a częściowo symbolem 09 KDD (karta terenu 15). Symbol ten oznacza tereny dróg dojazdowych. W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), określające wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, w a szczególności wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń i nazewnictwa (§ 1 pkt 3 i 4). W załączniku Nr 1 do rozporządzenia zatytułowanym "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" przewidziano, że tereny dróg publicznych oznaczone winny być literami KD, a na projekcie rysunku planu kolorem białym, natomiast tereny dróg wewnętrznych oznaczone winny być literami KDW, a na rysunku planu kolorem jasnoszarym. Takie unormowanie wskazuje na cel prawodawcy - wyraźnego rozróżnienia w planie dróg publicznych i wewnętrznych. W sytuacji, gdy przepis art. 98 ust. 1 ustawy przewiduje daleko idące skutki, które mają w istocie charakter wywłaszczeniowy, bowiem prowadzą do utraty prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, zapis o charakterze drogi w planie zagospodarowania przestrzennego winien być wyraźny i umożliwiać jednoznaczne ustalenie charakteru planowanej drogi – jako publicznej lub wewnętrznej. Symbol KDD nie jest zgodny z treścią rozporządzenia. Taki sposób przeznaczenie terenu nie precyzuje charakteru drogi – jako drogi publicznej lub wewnętrznej. Z § 4 planu wynika, iż w jego treści przyjęto następujące oznaczenia literowe dla terenów komunikacji: – KDZ – tereny dróg zbiorczych, – KDL – terenach dróg lokalnych, – KDD – tereny dróg dojazdowych, – KDW – tereny dróg wewnętrznych, – KDX – tereny ciągów pieszo – jezdnych. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. oraz odpisu załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu miejscowego wynikało, że na załączniku graficznym do planu ulica W. jest zaznaczona kolorem białym. Zgodnie z rozporządzeniem kolorem tym zaznaczane są drogi publiczne. Z przytoczonych okoliczności wynika, że istnieją rozbieżności pomiędzy zapisami i oznaczeniami przyjętymi w planie zagospodarowania, a oznaczeniami wymaganymi przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, z którymi postanowienia planu powinny być zgodne. W sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości, co do charakteru ulicy W., których żaden z orzekających w przedmiotowej sprawie organów nie rozstrzygnął prawidłowo. Skoro z obowiązującego ustawodawstwa wynika dychotomiczny podział dróg na drogi publiczne i drogi wewnętrzne, co potwierdza przyjęty sposób znakowania terenów komunikacji w powołanym rozporządzeniu, to według postanowień planu wszystkie drogi poza drogami wewnętrznymi oznaczonymi w planie symbolem literowym KDW, winny mieć charakter dróg publicznych. Wobec tego do dróg publicznych należałoby zaliczyć tereny dróg zbiorczych, lokalnych oraz dojazdowych. W konsekwencji, ulicę W. oznaczoną w planie symbolem KDD – droga dojazdowa, należałoby zakwalifikować do kategorii drogi publicznej. Fakt, iż droga ta ma charakter dojazdowy, a więc lokalny wskazuje na to, iż droga ta ma charakter drogi gminnej. Z pisma skarżącej z dnia 13 czerwca 2012 r. wynika, że w toku prac planistycznych organ uchwałodawczy przyjął odmienną od postanowień rozporządzenia praktykę oznaczania terenów komunikacyjnych, tj. dróg publicznych i wewnętrznych. Według skarżącego symbolem KDD – drogi dojazdowe, nie oznaczono dróg publicznych. W praktyce uchwałodawczej Rady Gminy P. dominowała tendencja, według której wola zakwalifikowania drogi do kategorii dróg publicznych była wyraźnie ujawniana w definicjach opisowej części planu. Na poparcie tego stanowiska powołano dwie uchwały Rady Gminy P. odmienne od uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania obszaru ewidencyjnego P.. W przedmiotowej uchwale brak jest bowiem przy oznaczeniach terenów komunikacyjnych zakwalifikowania poszczególnych dróg do kategorii dróg publicznych (§ 4 planu). Skarżąca wskazała, iż rada gminy podejmując uchwałę w sprawie planu nie stosowała wymaganej rozporządzeniem kolorystyki terenów komunikacyjnych na rysunku graficznym planu. Według skarżącej pomimo tego, że ulica W. na rysunku planu oznaczona została kolorem białym miała ona charakter drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu argumentacja ta nie jest przekonywująca. Plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Jako przepis prawa podlega on interpretacji. Interpretacja zapisów planu w oparciu wyłącznie o jego treść wskazuje, iż w istocie ul. W. nie ma charakteru drogi wewnętrznej, gdyż w takim przypadku byłaby ona oznaczona symbolem KDW i miała kolor jasnoszary. Oznaczenie drogi kolorem białym wskazuje na publiczny charakter drogi. Także symbol KDD nie wskazuje na wewnętrzny charakter drogi, która jako droga wewnętrzna zgodnie z nazewnictwem przyjętym w cytowanym rozporządzeniu jak i planie zagospodarowania przestrzennego winna mieć symbol KDW. Każde inne oznaczenie drogi a contrario świadczy o publicznym charakterze tej drogi. Dodatkowo taki charakter drogi potwierdza fakt, iż droga ta nie ma na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonywanego podziału, lecz jest drogą powszechnie dostępną. Kategoryczne przesądzenie charakteru drogi będzie jednak możliwe dopiero po szczegółowej analizie tej kwestii przez organ, który może dokonać ustaleń faktycznych wpływających na odmienną interpretację treści unormowania planu. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien dążyć do dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu, czemu służyć mogą materiały z prac planistycznych, w tym protokoły posiedzeń zespołów specjalistycznych, opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych. W sytuacji braku nowych okoliczności uzasadniających odmienną interpretację zapisów planu, organ winien dokonać interpretacji zgodnej z dokonaną powyżej oceną prawną. Zaznaczyć należy, iż ocena ta nie jest dla skarżącego niekorzystna w stosunku do dokonanej w zaskarżonej decyzji. Umożliwia ona bowiem uzyskanie własności nieruchomości, za którą gmina wypłaci odszkodowanie i dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy, a więc na podstawie decyzji o podziale. W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie podjął rozstrzygnięcie i uzasadnił je opierając się na argumentacji wynikającej z wyroku Europejski Trybunał Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05), w którym stwierdzono, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego. Trybunał wyraził stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne było przyznanie odszkodowania, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Możliwość skorzystania z argumentacji użytej przez Trybunał mogłaby być uzasadniona tylko wówczas, gdyby charakter działki nie budziłby wątpliwości, czyli gdyby charakter wewnętrzny ulicy Wiejskiej był przesądzony. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy wnikliwej interpretacji wymagają postanowienia planu odnoszące się do przeznaczenia ulicy Wiejskiej, oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Trybunału wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku nie było prawidłowe. Nadto, w ocenie Sądu brak jest podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego. Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka mogłoby stanowić wyłącznie sygnał dla ustawodawcy polskiego, który winien rozważyć możliwość zmiany przepisów prawa w kierunku ich zgodności z Protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (Protokół Nr 1 do Konwencji sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). W przepisach prawa polskiego przewidziana jest, co do zasady, możliwość istnienia dróg wewnętrznych. Celem normy art. 98 ust. 1 ustawy nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Przejście nieruchomości na własność gminy następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela. Brak jest racjonalnych podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału – zapewnienia dostępu do drogi publicznej (przez sprzedaż wydzielonej działki ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co przewidziano w art. 99 ustawy). Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do obciążania społeczności gminnej kosztami realizacji takiego indywidualnego interesu. Wskazać także należy, iż wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę. Podkreślić należy, iż ustawą zmieniającą ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 Nr 108 poz. 908 ze zm.) w 2010 r. wprowadzono regulację, zgodnie z którą wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania (art. 10 ust. 2 pkt. 5 ustawy). Świadczy o zamiarze ustawodawcy uregulowania kwestii związanych z istnieniem tych dróg, a nie zmianą ich kwalifikacji na drogi publiczne. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w palnie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy, własności takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. Stanowisko skarżącej, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, jest w ocenie Sądu uzasadnione. Względy słuszności, na jakie powołuje się organ II instancji nie mogą, wobec braku uregulowania ustawowego, stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu administracji. W ocenie Sądu, w przypadku niezasadnego zaliczenia drogi w planie zagospodarowania przestrzennego do dróg wewnętrznych zamiast do dróg publicznych, stronie zainteresowanej przysługuje prawo wniesienia skargi na uchwałę w sprawie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwalifikacja drogi w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem charakteru uznaniowego i nie może abstrahować od rzeczywistego przeznaczenia tej drogi. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danej sprawy wynika, że droga przeznaczona jest do powszechnego użytku i nie ma charakteru drogi wewnętrznej, oznaczenie jej w planie jako drogi wewnętrznej jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie nieważności takiego uregulowania nie może być jednak dokonane w indywidualnej sprawie o ustalenie odszkodowania, lecz winno nastąpić w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto wskazać należy, iż nieważność planu skutkuje brakiem unormowania w zakwestionowanym zakresie, nie tworzy ono bowiem żadnego unormowania pozytywnego. Skutkiem utraty ważności planu w takim przypadku jest natomiast brak określenia drogowego charakteru nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skargi, że wyłącznie skuteczne zakwestionowanie decyzji o podziale, w której nie stwierdzono wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną i jej przejścia na własność gminy, otworzyłoby drogę do ewentualnego przyznania wnioskodawcom odszkodowania wskazać należy, że w decyzji o zatwierdzeniu podziału nie orzeka się o własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, bowiem przejście własności ma miejsce z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia. Skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie rozstrzyga o przejęciu prawa własności, to decyzja eliminująca decyzję podziałową z obrotu prawnego nie może usunąć skutków następujących z mocy prawa – skutków innego zdarzenia prawnego. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem niezasadne. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niezbędne jest wyjaśnienie, czy działka nr [...] wydzielona została mocą decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod poszerzenie drogi publicznej i tym samym, czy nastąpiło przejście prawa własności, a więc czy stronie przysługuje odszkodowanie, a następnie ustalenie jego wysokości. Dla poczynienia tego ustalenia konieczne będzie dokonanie wykładni postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ewidencyjnego P. przy wykorzystaniu oryginału rysunku graficznego planu oraz innych materiałów planistycznych. Wydana przez organ decyzja kasacyjna jest wadliwa. Organ II instancji nie rozważył bowiem należycie okoliczności sprawy, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7 k.p.a. Organ ten winien bowiem w pierwszej kolejności skontrolować prawidłowość decyzji organu I instancji w zakresie interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, co do charakteru przedmiotowej drogi. Jedynie w sytuacji ustalenia, iż ma ona charakter drogi gminnej, zaistnieje konieczność ustalenia wysokości odszkodowania, co uzasadniać będzie wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej. Ustalenie, iż droga ta ma charakter drogi wewnętrznej winno natomiast skutkować utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Właściciele nieruchomości będą mieli w tej sytuacji możliwość zaskarżenia uchwały w sprawie planu do sądu, a stwierdzenie nieważności planu wywoła skutek w postaci braku określenia w planie przeznaczenia ich nieruchomości pod poszerzenie drogi. Gmina zainteresowana uzyskaniem nieruchomości pod poszerzenie drogi, będzie w takiej sytuacji zmuszona do podjęcia stosowanych działań w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o zwrocie przez Wojewodę na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł, określone na podstawie § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się do wykonania, to orzekanie o możliwości wykonania decyzji trybie powyższego przepisu było bezprzedmiotowe.