II OSK 2368/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. I. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 240/12 w sprawie ze skargi W. I. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 240/12, oddalił skargę W. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], ponownie rozpatrującego sprawę zakończoną decyzją SKO w Suwałkach z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...], ustalającej środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], ustalił skarżącej środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 10 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu 25 MW, zlokalizowanych w miejscowościach: P., P., M., B., K. i Ś. oraz infrastruktury drogowej w miejscowościach: G., Ś., B., O., K., P., P., miasto S., M. Stowarzyszenie Ekologiczno-Społeczne "[...]" z siedzibą w S. w dniu [...] listopada 2011 r. wniosło o stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. w związku z jej wydaniem z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p,a.) oraz tym, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Organ wskazał, że Wójt wydając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nie zastosował żadnego z trybów wskazanych w Dziale II Rozdziale 13 k.p.a., a zastosował wyłącznie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, która nie przewiduje dodatkowego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Art. 56a tej ustawy wskazuje jedynie, że do zmiany decyzji o środowiskowych uregulowaniach stosuje się odpowiednio przepisy o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. w tej części, w jakiej dotyczy ustalenia warunków środowiskowych zgody na budowę zespołu 10 elektrowni wiatrowych, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wydaną przez ten sam organ w niezmienionym stanie prawnym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy złożyła skarżąca spółka, wnosząc jednocześnie o uchylenie w całości decyzji SKO i w tym zakresie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej, Kolegium błędnie przyjęło, że do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. miał zastosowanie art. 155 k.p.a. Zdaniem spółki, do zmiany ww. decyzji miały zastosowanie przepisy rozdziału 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), stanowiące, że do zmiany decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo skarżąca spółka podkreśliła, że dopiero ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 119, poz. 804), która weszła w życie 20 lipca 2010 r., zmieniła przepis art. 87, zgodnie z którym art. 155 k.p.a. należy odtąd stosować odpowiednio. Do czasu opisywanej zmiany przepis ten nie miał zastosowania. Organ, z związku z pozostawioną mu przez ustawodawcę swobodą, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie musiał wyraźnie wskazywać, że jest to decyzja o zmianie poprzedniej decyzji środowiskowej, ani tym bardziej w odrębnym punkcie uchylać poprzednio wydanej decyzji. Tym samym w obrocie prawnym nie funkcjonują dwie decyzje odnośnie do tej samej sprawy. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie przewidywały wówczas odrębnego, szczególnego trybu zmiany decyzji, tak więc Wójt obowiązany był wszcząć i przeprowadzić stosowne postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Art. 56a ustawy - Prawo ochrony środowiska nie stanowi samodzielnej podstawy zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzenie postępowania ponownie nie wyłącza możliwości zmiany decyzji. W treści decyzji Wójta nie znajduje się informacja o zmianie decyzji, ani o zakresie tej zmiany w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 2007 r., co powoduje naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co prawda w dacie wydawania ocenianej decyzji obowiązywały już przepisy ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednakże na podstawie art. 153 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie należało stosować przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Powyższe zdaniem organu spowodowało, że w części dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie obu decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisu art. 56a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz .U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r., poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż nie stanowił samodzielnej i wystarczającej podstawy do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisu art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż znajdował on obligatoryjne zastosowanie do wydania decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wydana decyzja rażąco narusza prawo i w konsekwencji niezgodnego z prawem zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. i wydania decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji Wójta Gminy S.; 3) przepisu art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż znajdował on obligatoryjne zastosowanie do wydania decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie doszło zgodnie z prawem do zmiany decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a przez to błędnego przyjęcia, iż decyzja została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności i w konsekwencji niezgodnego z prawem zastosowania art.156 § 3 pkt 3 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. i wydania decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji Wójta Gminy S.; 4) przepisu art. 163 k.p.a. poprzez uznanie, że prawo organu administracji publicznej do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Dziale 2 Rozdział 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne, nie daje wystarczającej podstawy do zastosowania procedury zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie przewidzianym w art. 56 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska bez odwoływania się do art. 155 k.p.a.; 5) przepisu art. 16 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację de facto ograniczającą prawo strony do skutecznego wnioskowania o zmianę ostatecznej decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo, polegającą na uzupełnieniu treści tej decyzji o elementy niezbędne do prawidłowej realizacji uzyskanego prawa. Co prawda Wójt Gminy S. w sentencji decyzji z 2008 r. nie wskazał jednoznacznie, że jest to decyzja zmieniająca, jednakże wzmianka o tym widnieje w komparycji i uzasadnieniu decyzji. Ponadto, wniosek strony jednoznacznie wskazywał na chęć zmiany dotychczasowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 240/12, oddalił skargę spółki. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy zasadnie – jak twierdzi skarżąca spółka – Wójt Gminy S. na podstawie art. 56a ustawy - Prawo ochrony środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., czy też wniosek strony skarżącej z dnia [...] września 2008 r. powinien być rozpoznany w którymś z trybów nadzwyczajnych, wskazanych w art. 16 k.p.a., czyli w odniesieniu do zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo na podstawie 155 albo 163 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odnośnie tego, że przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nie przewidywały odrębnego, szczególnego trybu zmiany decyzji, a organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy o wydaniu decyzji w tej sprawie, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia ponownie całego postępowania poprzedzającego wydanie "decyzji środowiskowej", nie wyłącza natomiast zastosowania trybu i formy zmiany decyzji wynikającej z przepisów k.p.a. Ponadto, nowelizacja dokonana ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 119 poz. 804) nie wprowadziła nowej instytucji zmiany decyzji, a jedynie doprecyzowała w przepisach prawa materialnego obowiązujące dotychczas zasady wynikające z przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Wójt Gminy S. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. w zwykłym trybie, tak jakby rozstrzygał w sprawie po raz pierwszy, a zatem wbrew dyspozycji art. 16 k.p.a. Powyższe doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2008 r. Rażącym naruszeniem prawa jest pozostawanie decyzji w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa wskutek jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto, konieczne jest stwierdzenie w sentencji, że przedmiotem decyzji jest zmiana decyzji wydanej uprzednio (w przeciwnym wypadku zastosowanie ma art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ponowna decyzja Wójta z dnia [...] listopada 2008 r. została wydana przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym i w istocie nie zmieniła warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 10 elektrowni wiatrowych, a ustaliła warunki dla dodatkowego przedsięwzięcia polegającego na budowie zjazdów z dróg publicznych, dróg wewnętrznych i placów manewrowych, na innych nieruchomościach, niż objęte decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007 r. Wydanie nowej decyzji w sprawie nie spowodowało, że zastąpiła ona poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., co oznacza, że dotychczas nie została ona wyeliminowana w żadnym z trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 k.p.a. Zatem część decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. dotycząca ustalenia warunków środowiskowych dla 10 elektrowni, dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Nie doszło też do naruszenia art. 8 k.p.a. Skargą kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2012 r. spółka zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., to jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 56a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz.902 ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia 15 listopada 2008 r. (dalej p.o.s.) i art. 163 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku 14 czerwca 2012 r., w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Suwałkach, że do zmiany decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) niezależnie od przepisu art.56a p.o.s. zastosowanie powinien był mieć także art. 155 k.p.a., co doprowadziło do bezprawnego oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast uchylenia zaskarżonych: decyzji SKO w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) oraz utrzymanej przez nią decyzji z dnia [...] grudnia 2011 (znak. [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt.l lit. a p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez zaskarżone decyzje art. 155 k.p.a., art. 56a p.o.s. i art. 163 k.p.a., a które to naruszenia miały (istotny) wpływ na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., to jest art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt. II SA/Bk 240/12) w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Suwałkach, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]) rażąco narusza prawo, co było konsekwencją błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku 14 czerwca 2012 r., że wykładnia przepisów art. 155 k.p.a., art. 56a p.o.s. i art. 163 k.p.a. dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach jest trafna, co doprowadziło do bezprawnego oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast uchylenia zaskarżonych: decyzji SKO w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) oraz utrzymanej przez nią decyzji z dnia [...] grudnia 2011 (znak. [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt.l lit. a p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez zaskarżone decyzje SKO w Suwałkach wspomnianego art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., art. 56a p.o.s. i art. 163 k.p.a., a które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]); 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174. pkt. 1 p.p.s.a., to jest art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i artykułów 7,16,77,80 i 155 k.p.a, art.56a p.o.s. oraz 163 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r. w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Suwałkach, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]) dotyczy w części sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...]), a tym samym narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej, co było konsekwencją: a) błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, tak jak uczyniło to SKO w Suwałkach, iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]) nie zmieniła decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...]), ponieważ organ administracji nie zastosował do zmiany obok art. 56a p.o.s. przepisu art. 155 k.p.a.; b) błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, tak jak uczyniło to SKO w Suwałkach, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]) nie jest decyzją zmieniającą decyzję tego organu wydaną w dniu [...] maja 2007 r. z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...]), gdyż nie zmieniła ona warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, lecz ustaliła warunki dla dodatkowego przedsięwzięcia; c) błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, tak jak uczyniło to SKO w Suwałkach, iż treść decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]) nie wskazuje, aby była to decyzja zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ([...]), co doprowadziło do bezprawnego oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast uchylenia zaskarżonych decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) oraz utrzymanej przez nią decyzji z dnia [...] grudnia 2011 (znak. [...]) na podstawie art. 145 § 1 pkt.l lit. a p.p.s.a., z uwagi na naruszenie przez zaskarżone decyzje SKO w Suwałkach art. 156 § 1 pkt.3) k.p.a. w związku z naruszeniem przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a, i artykułów 7, 16, 77 oraz 80 , oraz 155 k.p.a., art. 56a p.o.s., oraz art.163 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]), naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174. pkt. 2 p.p.s.a., to jest art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do zarzutu sformułowanego w punkcie 5. skargi W. l. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2012 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) oraz utrzymaną przez nią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] grudnia 2011 (znak. [...]), co doprowadziło do bezprawnego oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. 4) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174. pkt. 2 p.p.s.a., to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz art. 145 §1 pkt.l lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie tym samym artykułów 1,11 i 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 2) k.p.a. co doprowadziło do bezprawnego oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchylenia zaskarżonych decyzji, mimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) oraz utrzymanej przez nią decyzji z dnia [...] grudnia 2011 (znak. [...]) nie rozważyło wbrew przepisom art. 7,77 i 80, czy nie zaszły w sprawie przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2) k.p.a., co oznacza, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Suwałkach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (znak: [...]). Skarżąca wniosła ponadto o: 1) uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 240/12) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, jako sądowi I instancji zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie: 2) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 240/12) i rozpoznanie skargi W. l. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2012 r. oraz uwzględnienie powyższej skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) wyznaczenie terminu rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej na wrzesień 2012 roku. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania nie dostrzeżono, że art. 56a ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi przepis szczególny (o którym mowa w art. 163 k.p.a.) w stosunku do art. 155 k.p.a., który to nie ma zastosowania do zmiany decyzji związanych, a takimi były decyzje wydane przez Wójta Gminy S. Wniosek skarżącej wpłynął do Wójta w dniu [...] września 2008 r., a więc przed datą wejścia w życie ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 – tekst pierwotny, data wejścia w życie: 15 listopada 2008 r.) toteż zastosowanie miał przepis art. 56a ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej art.56 a wzorowany był na istniejącym już wówczas art. 192 p.o.s., który stanowi "że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się w przypadku zmiany jego warunków " . Odesłania zawarte w obu przepisach opierają się na tej samej zasadzie, że do kwestii zmiany decyzji/pozwolenia stosuje się odpowiednio przepisy o wydawaniu tej decyzji/wydawaniu pozwolenia. Do ponownie prowadzonego postępowania nie stosuje się ograniczeń dotyczących zmiany decyzji wynikających z art. 155 k.p.a. W przypadku decyzji Wójta nie mamy do czynienia z kwalifikowanym (rażącym) naruszeniem prawa, gdyż nie jest ono oczywiste, ponieważ istnieją wątpliwości, czy w ogóle miało ono miejsce. Ponadto, ocena naruszenia odbywa się w oparciu o wykładnię, więc automatycznie nie może być to naruszenie rażące. Decyzja została wydana prawidłowo i jako decyzja zmieniająca jest decyzją pierwszej instancji. Zmiana decyzji administracyjnej polega na tym, że przestaje ona obowiązywać, a w jej miejsce obowiązuje nowa decyzja zmieniająca, która może konsumować postanowienia decyzji pierwotnej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnięto nieadekwatne wnioski, gdyż zmieniająca decyzja Wójta nie ustaliła warunków środowiskowych dla dodatkowego przedsięwzięcia, a jedynie uszczegóławia objęte dotychczasową decyzją, była więc decyzją zmieniającą, a nie nową decyzją podjętą w tej samej sprawie. Przeprowadzenie przez Wójta postępowania weryfikującego zmianę decyzji i samą decyzję było konieczne ze względu na postanowienia art. 56a ustawy – Prawo ochrony środowiska, wytyczne Komisji Europejskiej oraz wyrok TS UE C-227/01 Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Hiszpanii. Skarżąca podniosła również, że sąd nie odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez SKO w Suwałkach art. 16 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię ograniczającą możliwość skutecznego wnioskowania o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo, polegającą na uzupełnieniu treści tej decyzji o elementy niezbędne do realizacji uzyskanego prawa. Sąd nie dostrzegł również, że organ administracyjny nie zbadał możliwości zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego to jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 56a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz.902 ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia 15 listopada 2008 r. (dalej p.o.s.) i art. 163 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku 14 czerwca 2012 r., w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Suwałkach, że do zmiany decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) niezależnie od przepisu art.56a p.o.s. zastosowanie powinien był mieć także art. 155 k.p.a., co doprowadziło do bezprawnego oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, a dokonana wykładnia wskazanych przepisów jest prawidłowa. Już na wstępie należy zaznaczyć, że sformułowany wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów jest podstawowym, koronnym zarzutem w rozpoznawanej sprawie, decydującym o zasadności lub braku zasadności pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłowością dokonanej wykładni przemawiają następujące argumenty. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008r. a konkretnie art. 56 i art. 56a. Artykuł 56 ustawy w szczegółowy sposób określał kiedy właściwy organ mógł wydać decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, jakie przesłanki musiały być spełnione, co w treści tej decyzji organ musiał określić, jakie obowiązki organ mógł nałożyć a także przepis ten stanowił, że charakterystyka całego przedsięwzięcia ma stanowić załącznik do decyzji , określone także zostały wymogi dotyczące analizy porealizacyjnej, jak również szczególne wymogi dotyczące uzasadnienia takiej decyzji. Z szczegółowej treści art.56 ustawy wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest od spełnienia szczególnych warunków i przesłanek. Natomiast art. 56a ustawy dodany w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 28 lipca 2005r. i zamieszczony bezpośrednio po art.56 miał następującą treść "Do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Analizując treść art.56a należy zwrócić uwagę, że przepis ten odnosił się do merytorycznych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym słowem zarówno wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak i zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poddane zostało tym samym wymogom materialnoprawnym, takie rozwiązanie zapobiegać ma ewentualnemu obchodzeniu prawa. Natomiast zarówno art.56a ustawy jak i żaden inny przepis ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, nie regulował z punktu widzenia proceduralnego trybu w jakim może być zmieniona ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W takich okolicznościach zasadnie wskazywano, że zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być dokonana w trybie określonym zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być dokonana w trybie art.155 k.p.a., wówczas gdy były spełnione określone przesłanki materialnoprawne ( art.56a ustawy ). W analogiczny sposób, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej" stosowany jest powołany art.192 ustawy z dnia 27 kwietnia – Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 180 powołanej ustawy stanowi, że eksploatacja instalacji powodująca: 1)wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, 2)wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, 3) wytwarzanie odpadów, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane, a dalsze przepisy określają przesłanki wymagane dla uzyskania danego pozwolenia. Zaś powoływany art. 192 ustawy stanowi, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Mamy tutaj analogiczną sytuację jak w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tzn zmiana warunków pozwolenia jest możliwa wówczas gdy spełnione są określone przesłanki materialnoprawne ( art.192 ustawy ), zaś z punktu widzenia proceduralnego dokonywana jest w trybie przepisów k.p.a, a konkretnie art.155 k.p.a. Taki pogląd prezentowany jest również w doktrynie i orzecznictwie. Mianowicie oprócz zmian podmiotowych w związku z eksploatacją instalacji mogą zachodzić również zmiany przedmiotowe. W celu umożliwienia ich odzwierciedlenia w warunkach pozwolenia w art. 192 komentowanej ustawy określono, że w postępowaniu tym znajdują zastosowanie przepisy o wydaniu pozwolenia. Należy mieć na uwadze również to, że z procesowego punktu widzenia odbędzie się to w trybie art. 155 k.p.a., którego stosowanie w tej kategorii spraw przez ustawodawcę nie zostało wyeliminowane (M. Pawłusiewicz, glosa do wyroku NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OSA 7/01, OSP 2003, z. 1, poz. 13). ( K.Gruszecki, Komentarz do art. 192 ustawy –Prawo ochrony środowiska ). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasadny jest zarzut naruszenia art.163 k.p.a. W literaturze i w orzecznictwie podkreśla się, że art. 163 k.p.a. nie jest samodzielną podstawą uchylenia, zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką będzie przepis szczególny. "Przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją . Wskazując wyżej, że przepis art.56a ustawy nie dotyczy i nie reguluje problematyki zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z punktu widzenia trybu dokonania tej zmiany, nie stanowi tym samym przepisu szczególnego w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto przedstawionej oceny stanu prawnego nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, zgodnie z którą dopiero wejście w życie w dniu 15 listopada 2008r. ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a konkretnie art.87 tej ustawy zawiera podstawę do stosowania art.155 k.p.a. w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art.87 ustawy "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 87 w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 20 lipca 2010r., zmiana tego przepisu dokonana została ustawą z 21 maja 2010r. o zmianie ustawy ( Dz.U. 2010.119.804 ). Odnosząc się zaś do tego argumentu należy zwrócić uwagę, że art.87 ustawy nie odsyła tylko do odpowiedniego stosowania art.155 k.p.a., ale modyfikuje zakres stosowania art.155 k.p.a. stanowiąc, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( lub podmiot na którego została przeniesiona decyzja ). W orzecznictwie na gruncie postanowień art. 155 k.p.a. zwraca się uwagę na to, że "Jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego dotyczyć ma zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron z udziałem, których została wydana decyzja ostateczna" (wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05, LEX nr 337475). Z poglądu tego wynika więc, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji powinny uczestniczyć wszystkie strony biorące udział w pierwotnym postępowaniu (oczywiście z uwzględnieniem zmian podmiotowych, jakie w tym czasie zaistniały). Oznacza to, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodę na takie działanie powinny zgodnie wyrazić wszystkie strony uczestniczące w postępowaniu. Stąd też tak istotną rolę odgrywa przepis art. 87 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 20 lipca 2010r., na podstawie którego w przypadku prowadzonego postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych wymagana na podstawie art.155 k.p.a. wymóg zgody stron został ograniczony do zgody strony która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( lub podmiotu na rzecz którego została przeniesiona decyzja ), natomiast z art. 87 nie można wyprowadzać wniosku, że przepis ten wprowadził dopiero samą możliwość stosowania art.155 k.p.a. jako trybu zmiany decyzji. Nadto formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art.56a ustawy przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jaka w ocenie strony skarżącej powinna być jego prawidłowa wykładnia. Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie wskazuje, że błędna wykładania przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym, polega na przyjęciu, że do zmiany decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007r. niezależnie od przepisu art.56a ustawy powinien być również stosowany art.155 k.p.a. Natomiast zdaniem strony skarżącej prawidłowa wykładnia to przyjęcie, że art.56 a jest samodzielną i wystarczającą podstawą do dokonania zmiany decyzji. Zaproponowana przez stronę skarżącą wykładnia ogranicza się do powyższego wniosku, natomiast skarżący nie rozważa i nie dokonuje już dalszej wykładni art.56a ustawy, jako samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji o zmianie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym słowem organ chcąc uwzględnić wniosek strony o zmianę decyzji i stosując art.56a ustawy jakiej treści powinien wydać decyzję, jaka relacja powinna zachodzić pomiędzy decyzją zmieniającą, a ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jednym słowem w jakim trybie z punktu widzenia procesowego zmiana ta miała by być dokonana. W będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008r. znalazły się następujące stwierdzenia: mianowicie w komparycji decyzji organ podał, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku W. I. Sp. z o.o. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w sentencji decyzji organ orzekł, że ustala środowiskowe warunki zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego "Budowa 10 elektrowni wiatrowych o łącznej mocy zespołu 25MW wraz z infrastrukturą drogową. " Treść sentencji decyzji z jednej strony została sformułowana w ten sposób jakby organ po raz pierwszy orzekał w sprawie, z drugiej zaś strony obejmuje zakres przedmiotowy decyzji z [...] maja 2007r. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydana decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego wygasa z chwilą uprawomocnienia się powyższej decyzji. Zasadnie tym samym Samorządowe Kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a formułowany przez skarżącą pogląd, że samodzielną podstawę prawną wydania decyzji stanowi art.56a pozostaje nie tylko w sprzeczności z wykładnią przepisów przedstawionych wyżej, ale z brzmieniem samego przepisu art.56a ustawy, który to przepis nie może stanowić podstawy wygaśnięcia innej decyzji. Mając powyższe na uwadze, podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. należy uznać, za bezprzedmiotowy. Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 145 § 4 w związku z art.134 § 1 p.p.s.a. art 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i naruszenie tym samym z art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a.. Odnośnie tych zarzutów należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r., były to zatem decyzje które zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym, a nie w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stąd też wszelkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania a dotyczące postępowania dowodowego, zebranych dowodów mogą dotyczyć postępowania zwykłego w którym jest ono prowadzone dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego nie zbiera dowodów. Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art.80 kpa wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, to organ w postępowaniu zwykłym naruszył tą zasadę, a organy w postępowaniu nieważnościowym podniosły tą okoliczność, a w konsekwencji kontrola przepisów postępowania dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Dlatego też mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną, albowiem oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach.