II OSK 106/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 272/12 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 272/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nakazał E. B. i J. S. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w [...]. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 230/09, oddalił skargę E. B. i J. S. na decyzję organu odwoławczego. Wobec niewykonania przez zobowiązane nałożonego na nie obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] upomnieniem z dnia [...] września 2009 r. wezwał zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone J. S. w dniu [...] września 2009 r., a E. B. w dniu [...] września 2009 r. W dniu [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony J. S. w dniu [...] marca 2011 r., a E. B. - w trybie art. 44 kpa. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. E. B. i J. S. wniosły zarzuty do tytułu wykonawczego, wskazując na niemożność wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na stan zdrowia i brak środków finansowych oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oddalił zarzuty wniesione przez E. B. i J. S. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 575/11 odrzucił skargę wniesioną przez J. S. na opisane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Z uwagi na dalsze niewykonanie przez zobowiązane nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]nałożył na E. B. i J. S. solidarnie grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku. W postanowieniu określono, że nałożoną grzywnę należy uiścić w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną wydanego postanowienie wskazano art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że niniejsza grzywna nie jest karą, lecz środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek rozbiórki zobowiązane unikną konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Organ uzasadnił maksymalną ustawową wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia inwestora do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki koniecznością uniknięcia w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanych od obowiązku wykonania rozbiórki oraz doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki. Według organu wysokość nałożonej na zobowiązane grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Ponieważ E. B. i J. S. nie podjęły niezbędnych kroków w celu wykonania decyzji rozbiórkowej, środek egzekucyjny jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku został przez organ uznany za celowy. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła J. S. oraz E. B. a także, występujący w ich imieniu, profesjonalni pełnomocnicy. J. S. w zażaleniu podała, że istniejący na działce nr [...] "budyneczek gospodarczo – mieszkalny" nie jest budowlą i nikomu nie zagraża, dlatego nie powinien zostać rozebrany. Ponadto wskazała, że jest osobą schorowaną, nie posiada pieniędzy na karę, a całym dorobkiem jej życia jest tylko działka. E. B. w zażaleniu również domaga się uchylenia nakazu rozbiórki domku znajdującego się na działce nr [...] położonej w [...]. W zażaleniu wniesionym przez adwokata A. T. zarzucono, że: grzywna została wymierzona w rażąco wysokiej kwocie bez zbadania sytuacji materialnej zobowiązanych, a zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewskazanie terminu do wykonania obowiązku oraz z naruszeniem art. 122 § 1 tej ustawy poprzez niedoręczenie tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe w stosunku do zażalenia złożonego przez adwokata A. T. w imieniu E. B., gdyż tylko J. S. udzieliła mu, w dniu [...] czerwca 2011 r., pełnomocnictwa do reprezentowania jej między innymi w niniejszej sprawie egzekucyjnej. Po rozpatrzeniu odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy ocenił, że ustalony stan faktyczny i prawny uzasadnia nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Długi okres od orzeczenia rozbiórki (3 lata) oraz jednorazowość zastosowania środka egzekucyjnego wpływa na ustalenie wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w orzeczonej maksymalnej wysokości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna nałożona w celu przymuszenia nie jest karą i na jej wysokość nie mogą wpływać okoliczności związane z sytuacją materialną zobowiązanych. Organ egzekucyjny nakładając grzywnę nie ma obowiązku badać sytuacji materialnej stron zobowiązanych. Wskazano również, że w myśl art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku strona zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe nałożenie grzywny solidarnie na zobowiązane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że dopuszcza się możliwość, aby organ egzekucyjny prowadził egzekucję wobec kilku podmiotów jako zobowiązanych i nałożył grzywnę jednym postanowieniem, jednakże obowiązany jest wówczas określić zasady realizacji tego obowiązku. Z postanowienia powinno wynikać czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 640/07, Lex nr 487244; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 311/06, Lex nr 240445). Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na położenie przedmiotowej działki w kompleksie [...] Parku Krajobrazowego względy społeczne uzasadniają, aby organ nadzoru budowlanego zastosował wszelkie dostępne środki w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowych obiektów budowlanych. Za niezasadny uznano zarzut o niedoręczeniu stronom zobowiązanym tytułu wykonawczego. Organ wskazał, że tytuł wykonawczy J. S. otrzymała w dniu [...] marca 2011 r. natomiast E. B. tytuł wykonawczy doręczono w sposób określony w art. 44 kpa. Ponadto strony zobowiązane w terminie ustawowym złożyły zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E. B., domagając się jego uchylenia jak również uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzuca się naruszenie: art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 6 i art. 11 kpa – poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że maksymalna kwota grzywny w celu przymuszenia może być stosowana według uznania organu administracji bez uwzględnienia innych ograniczeń ustawowych oraz skonkretyzowanej sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego, a także poprzez nierzetelne wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska; art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że sposób ustalenia kwoty grzywny w celu przymuszenia poprzez częściowo dowolne przyjęcie jej w maksymalnie dozwolonej wysokości spełnia wymogi racjonalnego działania oraz niezbędności; art. 124 § 2 kpa – poprzez jego niewłaściwą wykładnię i pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanek dotyczących osoby i sytuacji osobistej skarżącej, które mogły przemawiać przeciwko zastosowaniu grzywny w wysokości maksymalnej. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2012 r. E. B. oraz J. S. wskazały, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest przedwczesne i krzywdzące. Zdaniem skarżących postanowienie to zostało oparte na błędnych ustaleniach organów, które zostały dokonane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, a ponadto nie uwzględniały prawa Unii Europejskiej. W ocenie skarżących ustalona grzywna jest za wysoka i nie uwzględnia ich statusu majątkowego. W piśmie przywołano postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OZ 342/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 718/09, mocą których uchylono postanowienia dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. W piśmie przywołano również: orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wydane w sprawie o sygn. akt C-2/06 a dotyczące wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej; opracowaną przez "zespół prawników" odpowiedź na pytanie: czy domek letniskowy, niezwiązany trwale z gruntem może stanowić dla organu nadzoru budowlanego przedmiot postępowania administracyjnego, wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie o sygn. akt P 16/08, a dotyczący ochrony prawa własności. Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że jak wynika z przytoczonych okoliczności sprawy, prawidłowo ustalonych przez organy, E. B. i J. S. nie wykonały nałożonego na nie, mocą prawomocnej decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., obowiązku rozbiórki opisanych obiektów budowlanych, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w [...]. Sąd I instancji przywołał treść art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał także treść art. z art. 119 ustawy, w myśl którego grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Sąd I instancji wywodził, że zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w chwili, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. W ocenie Sądu I instancji unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że w skardze pełnomocnik skarżącej podał iż z zasad doświadczenia życiowego, wynika że koszty usuwania budowli tego typu co posiadane przez skarżącą będą przewyższać kwotę [...] zł. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie podlegała w istocie badaniu jedynie kwestia, czy nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości maksymalnej została należycie przez organy egzekucyjne uzasadniona. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Zgodnie zaś z art. 121 § 4 ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że ustawodawca w art. 121 § 2 ustawy ustalił tylko górną granicę grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w faktycznym ustaleniu ich wysokości. Tym samym organ wymierzając grzywnę na podstawie art. 121 § 2 działa w granicach uznania administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymierzając grzywnę organ musi mieć świadomość, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, winien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ wymierzając grzywnę winien także wziąć pod uwagę postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki oraz upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem wymierzono E. B. i J. S. (solidarnie) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zarówno okoliczności sprawy jak i treść skargi, ustalenie grzywny w tej wysokości było nie tylko zgodne z prawem, ale też nie nosiło cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. Organ prawidłowo określił wysokość grzywny w granicach unormowania zawartego w art. 121 § 2 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ wyjaśnił, iż wysokość grzywny określił kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Od prawomocnego orzeczenia upłynął okres ponad trzech lat, w którym skarżąca miała obowiązek i możliwość wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów. Zwrócono również uwagę na położenie działki w kompleksie [...] Parku Krajobrazowego, a więc na aspekt społeczny konieczności realizacji obowiązku rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z urzędu znany był mu fakt, że na obszarze [...] występuje powszechnie zjawisko samowoli budowlanej. Istotny jest zatem również ten aspekt, jakim jest obowiązek przestrzegania prawa. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca niewątpliwie uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku, a z okoliczności sprawy nie wynikało, by brak wykonania tego obowiązku był od niej niezależny. Stan faktyczny sprawy wskazywał, że skarżąca nie miała woli realizacji treści decyzji rozbiórkowej i podejmowała działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku, bowiem jej celem było wyłącznie pozostawienie przedmiotowych obiektów budowlanych, mimo prawomocnie orzeczonej rozbiórki. Przekonuje o tym również pismo procesowe odwołujące się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego oraz europejskiego, dotyczącego ochrony prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w kontrolowanym postępowaniu nie badał podstaw prawnych i faktycznych odnoszących się do prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę, z tych względów powoływanie się na ochronę prawa własności było chybione. Rozważając zarzuty skargi Sąd orzekający wskazał również, odwołując się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, aby organ miał obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłby przepis art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie, solidarnie na zobowiązane, w wysokości [...]zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła skarżąca E. B. zarzucając naruszenie: 1. art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6 kpa i art. 11 kpa – poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że maksymalna kwota grzywny w celu przymuszenia może być stosowana według uznania organu administracji, a w szczególności może być usprawiedliwiona długim czasem oczekiwania na realizację nakazu rozbiórki, bez uwzględnienia przyczyn takiego stanu, a w tym innych ograniczeń ustawowych oraz sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego, 2. art. 7 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – poprzez jego niewłaściwą wykładnię i dowolne uznanie, że sposób ustalenia kwoty grzywny w celu przymuszenia w jej maksymalnie dozwolonej wysokości spełnia wymogi racjonalnego działania oraz niezbędności, a w tym, że mógł (i nadal może) doprowadzić do realizacji zobowiązania, będąc tym samym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, 3. art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie prawidłowe były ustalenia organów nadzoru budowlanego o niecelowości zastosowanie innych sposobów egzekucji zobowiązania (wykonanie zastępcze), pomimo ewidentnej, znacząco niekorzystnej sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego, obiektywnie nie pozwalającej na realizację nałożonego obowiązku (tak pieniężnego, jak i niepieniężnego). Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy merytorycznie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżone orzeczenie w całości pomija konsekwencje sposobu działania organów nadzoru budowlanego. Z sytuacji majątkowej skarżącej wynika, że nałożona grzywna nie zostanie uiszczona, a więc należy spodziewać się wyegzekwowania w trybie przymusowym. Według kasatorki nałożone na nią czynności przymuszające nie spełnią swego celu w postaci usunięcia nielegalnej zabudowy, ale doprowadzą do represyjnego oraz niecelowego obciążenia jej grzywną. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił pod kątem interesu społecznego sytuacji osobistej skarżącej, która jako osoba solidarnie odpowiedzialna za istnienie nielegalnej zabudowy, nie posiada ani realnych, ani obiektywnych możliwości zadośćuczynienia przymuszonemu rozbiorowi nielegalnej zabudowy. Zdaniem kasatorki zwykłe porównanie kosztów pozwala na wykazanie, iż wykonanie zastępcze najprawdopodobniej skutkowałoby dla niej mniejszym obciążeniem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przy zastosowaniu tego środka egzekucyjnego nie można abstrahować od faktycznej sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że brak wykonania rozbiórki miał swoje źródło także w niekorzystnej sytuacji majątkowej E. B.. Nie jest ona bowiem w stanie zgromadzić takich środków finansowych, aby bezpiecznie przeprowadzić rozbiórkę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej istotne znaczenie dla sprawy ma także fakt, iż część rzekomego "przedłużania postępowania" wynikała z bierności organów nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w sprawie zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, to jest grzywnę w celu przymuszenia, zamiast wykonania zastępczego. Odnosząc się do powyższych zarzutów nie sposób pominąć, że nakaz rozbiórki przedmiotowego domu letniskowego został orzeczony decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Od tej chwili kasatorka musiała mieć świadomość, że w obrocie prawnym jest prawomocna decyzja do wykonania, której jest zobowiązana i tego, że aby uniknąć dolegliwości związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych, należy dobrowolnie wykonać nałożony obowiązek, wówczas nie będzie musiała się liczyć z koniecznością poniesienia kosztów postępowania egzekucyjnego. Usprawiedliwieniem w tym zakresie nie mogą być twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że przyczyną zwłoki w niewykonaniu decyzji nakazującej rozbiórkę było postępowanie organów administracji, które czekały ze wdrożeniem postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym bowiem istniała ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę do wykonania, której zobowiązana była E. B. Skoro przez tak długi okres czasu zobowiązana unikała wykonania tego obowiązku, musiała zatem liczyć się z dolegliwościami związanymi ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 7 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnej w administracji (Dz. U. 2012 r., poz. 1015 zwana dalej p.e.a.). Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród tych środków te najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynku możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy p.e.a. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki stosowania tych środków ustanowione w przepisach powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według art. 119 § 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podstawą ogólną nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest art. 119 § 1 zaś art. 119 § 2 jest przepisem szczególnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 397/06). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt i odpowiedzialność (art. 127 ustawy p.e.a.). Z tych regulacji prawnych nie ma podstaw do wyprowadzenia pierwszeństwa stosowania wykonania zastępczego. Nie legitymują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nadto, warto zwrócić uwagę na przepis art. 128 § 1 pkt 2, zgodnie z którym należy doręczyć zobowiązanemu postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 1 pkt 2, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenie, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem, tj. grzywną. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zastosowana w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia obiektywnie rzecz biorąc nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącej. Przede wszystkim jak trafnie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez skarżącą daje podstawy do wystąpienia o umorzenie grzywny. W tym zakresie przepisy prawa nie pozostawiły uznaniu organu egzekucyjnemu umorzenia grzywny. Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie ma świadomość tego, iż koszty wykonania zastępczego będą przewyższały [...] zł, czyli kwotę nałożonej grzywny, czemu dała wyraz w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dokonanie rozbiórki we własnym zakresie skutkować będzie niższymi kosztami, a więc i mniejszą dolegliwością dla skarżącej, tym bardziej, że jak już wspomniano, w takiej sytuacji istnieje możliwość umorzenia grzywny. Dodać należy, że wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 ustawy p.e.a. uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 § 3 p.e.a. stwierdzić należy, że jest on całkowicie niezasadny. Przepis ten stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nie jest bowiem kwestionowane, że obowiązek rozbiórki domu letniskowego nie został wykonany. Nie posiada również usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 121 § 2 i 4 p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i 11 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania nałożenia maksymalnej grzywny w celu przymuszenia i usprawiedliwienie jej wysokości długim czasem oczekiwania na nakaz rozbiórki, bez względu na przyczyny tego stanu oraz z pominięciem sytuacji osobistej i majątkowej zobowiązanej. Zauważyć należy, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanej. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanej nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 26 lipca 2012r., II OSK 813/11, LEX nr 1252196). Z powyższych względów skarga jako niezasadna w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.