II SA/Gl 969/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 105 i art. 268a kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia z terenu działki nr 1 k.m. 2, obręb C.. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia Urzędu Miasta C. informującego o wycince drzew z terenu nieruchomości stanowiącej własność tej Gminy, która była w tym czasie dzierżawiona przez "A" Sp. z o.o. W trakcie oględzin w dniu 18 października 2010 r. pracownicy Starostwa stwierdzili usunięcie z terenu opisanej nieruchomości 53 klonów jesionolistnych. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta [...] działając w oparciu o art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) decyzją z dnia [...]r. nałożył na dzierżawcę nieruchomości karę administracyjną w wysokości 101 897, 70 zł. Orzeczenie to nie utrzymało się w jednak w obrocie prawnym, bowiem zostało uchylone decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta [...] stwierdził, że osoba która dokonała wycinki drzew nie działała na zlecenie Spółki "A" lecz na zlecenie wspólnika tej Spółki C. R., który nie posiadał pełnomocnictwa do jej reprezentowania, a w szczególności nie pełnił żadnych funkcji w jej organach, a także nie był jej pracownikiem. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że zebrane w sprawie dowody nie pozwalają przypisać dzierżawcy nieruchomości "A" Sp. z o.o., ani tym bardziej jej właścicielowi Gminie C. odpowiedzialności z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia i uznał dalsze prowadzenie postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe. Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina C., reprezentowana przez jej Burmistrza, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. SKO w K. decyzją z dnia [...]r., nr nr [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że stosownie do art. 127 § 1 kpa uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stronie, a Gminie C. przymiot taki nie przysługuje. Stanowisko swoje organ oparł na analizie przepisów ustawy o ochronie przyrody dochodząc do przekonania, że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje podmiotom, na które można nałożyć karę pieniężną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Rozwijając ten pogląd organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sadów administracyjnych dominuje stanowisko, iż karę administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia można wymierzyć jedynie podmiotowi, który mógł się ubiegać o uzyskanie pozwolenia na usunięcie tych drzew na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Za delikt w postaci usuwania drzew bez wymaganego zezwolenia odpowiada zatem podmiot, który jest jednocześnie posiadaczem nieruchomości i sprawcą, tzn. gdy usunięcia drzew dopuścił się sam posiadacz lub podmiot łączący w sobie status właściciela i posiadacza albo też gdy usunięcia dokonano za zgodą i wiedzą posiadacza nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r., II SA/Po 263/09 [w:] LEX nr 553166 oraz w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 234/11 [w:] LEX nr 795664. W oparciu o te rozważania organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie status strony przysługiwał tylko "A" Sp. z o.o. będącej posiadaczem nieruchomości, z której usunięto drzewa bez wymaganego zezwolenia. Spółka ta, w dacie gdy doszło do tego zdarzenia, bowiem dzierżawiła przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy zawartej z Gminą C. na okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. Mając powyższe na uwadze organ uznał , że Gminie C. w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina C., reprezentowana przez jej Burmistrza, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie decyzją SKO w K. przepisów art. 6, art. 8, art. 15 i art. 28 kpa oraz art. 88 w zw. z art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Uzasadniając skargę Gmina zarzuciła oparcie zaskarżonego orzeczenia wyłącznie na orzecznictwie sądowoadministracyjnym z pominięciem obowiązujących przepisów prawa. Wskazała, że przepis art. 88 ustawy o ochronie przyrody regulującego kwestię wymierzania kar za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia oraz niszczenie terenów zieleni nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 83 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że posiadacz nieruchomości winien uzyskać zgodę jej właściciela na wystąpienie z wnioskiem o usunięcie drzew. Ustawodawca zatem sam określił strony postępowania o udzielenie zgody na usunięcie drzew. Zdaniem Gminy powoduje to, że właściciel jest także stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Na poparcie swoich poglądów Gmina powołała się na pogląd K. Gruszeckiego zamieszczony w komentarzu do art. 88 omawianej ustawy, zdaniem którego stronami w przedmiotowym postępowaniu są zawsze właściciele (lub współwłaściciele) nieruchomości i wszyscy ewentualni jej posiadacze ( por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz wyd. LEX 2011 ). Skarżąca Gmina zwróciła także uwagę, że postępowanie w sprawie pierwotnie miał prowadzić Burmistrz Gminy C., jednak Gmina jako właściciel nieruchomości została wyłączona z tego postępowania z uwagi na posiadany przez nią interes prawny. Dodała, że w przypadku wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną uzyskałaby ekwiwalent odszkodowania za niezgodne z prawem usunięcie drzew. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów skargi SKO wskazało, że mając na uwadze poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie podziela stanowiska przez powołanego przez Gminę przedstawiciela doktryny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także w oparciu o wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana decyzja SKO w K. została w przekonaniu składu orzekającego wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "interesu prawnego", co powoduje, że sądy administracyjne posługując się tym pojęciem często sięgają do bogatego w tym względzie dorobku doktryny. Zdaniem J. Borkowskiego "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można zrealizować w postępowaniu administracyjnym(...). Cechami tego interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego" ( por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 201). W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się jednocześnie, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Skarżąca gmina swój interes prawny wywodzi z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( t. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który w jej przekonaniu należy stosować łącznie z art. 88 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W przekonaniu skarżącej skoro zgoda właściciela nieruchomości stanowi w świetle powołanego przepisu niezbędną przesłankę uzyskania przez posiadacza zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, to nie można kwestionować interesu prawnego tego właściciela w postępowaniu toczącym się wobec posiadacza w związku z usunięciem przez niego drzew lub krzewów bez zezwolenia. Natomiast w ocenie Kolegium z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie można wywodzić interesu prawnego właściciela nieruchomości w postępowaniu toczącym się w trybie jej art. 88 w przypadkach, gdy sprawcą usunięcia drzew lub krzewów był posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem . Właściciel nieruchomości – jak wskazało SKO - nie ma bowiem w takiej sytuacji interesu prawnego w wymierzeniu lub niewymierzeniu grzywny sprawcy zdarzenia. Stanowiska takiego nie można zaakceptować i to z kilku powodów. W pierwszym rzędzie Kolegium nie dostrzega, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby nie tylko wówczas, gdy wydaje się w nim decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, ale także gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10 [w:] LEX nr 1121192). Dostrzec tutaj trzeba, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 88 omawianej ustawy wymierzenie sprawcy kary administracyjnej musi zostać poprzedzone szeregiem ustaleń faktycznych. Ustalenia te dotyczą samego zdarzenia uzasadniającego wymierzenie kary pieniężnej, jak i identyfikacji jego sprawcy. Właściciel nieruchomości, poza przypadkiem o jakim mowa w art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, ma zatem bez wątpienia interes prawny w domaganiu się podjęcia przez właściwy organ administracji określonych działań mających na celu ustalenie zarówno sprawcy zachowań wskazanych w art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i spowodowanych przez niego szkód. Nie można również zapominać, że z treści powołanego na wstępie art. 28 kpa wynika, że stroną jest nie tylko każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie ale też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W kontekście prowadzonych rozważań wskazać należy także na przepis art. 88 ust. 3 ustawy, który nakazuje organowi odroczenie na okres 3 lat terminu płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. Ostatnio wymienionych działań posiadacz niebędący właścicielem nieruchomości nie zawsze będzie mógł się jednak podejmować bez zgody właściciela, a to chociażby z uwagi na treść umowy łączącej go z właścicielem. Rozważając posiadanie przez Gminę C. interesu prawnego w postępowaniu toczącym się w trybie art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie można także pominąć unormowania wynikającego w art. 90 tej ustawy. Ustawodawca mocą tego przepisu wyłączył bowiem organy wykonawcze gmin od załatwiania spraw, o których mowa w art. 83-89 ustawy, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy i przekazał te sprawy do załatwiania starostom. Wyłączenie organu wykonawczego gminy od załatwiania spraw tego rodzaju bez wątpienia wynika z faktu, że w przypadku spraw tego rodzaju może dojść do konfliktu między interesem prawnym gminy a interesem prawnym innych podmiotów, w tym także posiadaczy gminnych nieruchomości. Sytuacja taka miała zaś miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Dodać wreszcie należy, że w powołane w uzasadnieniu decyzji SKO wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r., II SA/Po 263/09 [w:] LEX nr 553166 i w Kielcach z 12 maja 2011 r. II SA/Ke 234/11[w:] LEX nr 795664, zapadły w odmiennych stanach faktycznych. W wyrokach tych składy orzekające nie zajęły też wprost stanowiska w przedmiocie legitymacji procesowej przysługującej właścicielowi nieruchomości w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie art. 88 ustawy o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U z 2012 , poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących wpis oraz koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).