II OW 61/12

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia J.H. z dnia 18 października 2011 r. na niezałatwienie w terminie przez Starostę Bełchatowskiego sprawy w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia 19 marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu w sprawie rozpatrzenia zażalenia J.H. z dnia 18 października 2011 r. na Starostę Bełchatowskiego dotyczącego niezałatwienia sprawy w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w dniu 24 października 2011 r. J.H. wniósł do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie w terminie przez Starostę Bełchatowskiego sprawy dotyczącej cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla młyna wodnego w Szczercowie. Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu przekazał to zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi. Uznał przy tym, że zażalenie J.H. dotyczy niezałatwienia w terminie wniosku z dnia 15 marca 2002 r. o podanie informacji dotyczącej sprawy cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pismem z dnia 19 stycznia 2012 r. przekazało zażalenie J.H. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim przekazało Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu przedmiotowe zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Starostę Bełchatowskiego. Pismem z dnia 2 marca 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu zwrócił sprawę Kolegium. Uznał, że skoro Kolegium uważa, że nie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku J.H. to powinno wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie wnioskodawcy, wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu zawartemu w piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r., skarżącemu nie chodzi o "informację publiczną" w powyższej sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest stroną postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co znajduje swój wyraz w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 10 sierpnia 1993 r. uchylającej decyzję Wojewody Piotrkowskiego z dnia 11 lutego 1993 r. w przedmiotowej sprawie i przekazującej tę sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe postępowanie nie zostało dotychczas zakończone w drodze stosownej decyzji. W ocenie wnioskodawcy, organem właściwym do załatwienia sprawy jest obecnie Starosta Bełchatowski, co przyznał ten organ w piśmie z dnia 20 grudnia 2002 r. Jako podstawę prawną swojego stanowiska wnioskodawca podał art. 140 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne, właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie, a także kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku J.H. z dnia 18 października 2011 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że J.H. pismem z dnia 18 października 2011 r. złożył zażalenie na niezałatwienie przez Starostę Bełchatowskiego w terminie wniosku z dnia 15 marca 2002 r., o podanie informacji dotyczącej sprawy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego dla młyna wodnego w Szczercowie, który to młyn wspólnie z J.H. korzystaja z wód kanału młyńskiego zasilanego wodami doprowadzonymi z rzeki Widawki. Zdaniem organu, bezspornym jest, że Starosta Bełchatowski jest organem właściwym w sprawie dotyczącej decyzji z dnia 11 lutego 1993 r. uchylonej decyzją z dnia 10 sierpnia 1993 r. Organ podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał już kwestię ustalenia właściwości rzeczowej organów w zakresie załatwienia wniosku J.H. z dnia 15 marca 2002 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II OW 63/11 stwierdził, że w przedmiotowym piśmie J.H. domagał się informacji w sprawie dotyczącej decyzji z dnia 11 lutego 1993 r., a powyższe "zapytanie" było przedmiotem korespondencji pomiędzy Starostą Bełchatowskim a Wojewodą Łódzkim. Pismem z dnia 20 grudnia 2002 r. Starosta Bełchatowski uznał swoją właściwość w sprawie dotyczącej decyzji z dnia 11 lutego 1993 r. Na bezczynność organu służyła skarga do sądu administracyjnego po wcześniejszym wyczerpaniu drogi postępowania zażaleniowego. Natomiast J.H. po 20 grudnia 2002 r. (tj. po dacie uznania swojej właściwości do załatwienia sprawy przez Starostę Bełchatowskiego) nie zarzucał organowi bezczynności. Mając powyższe na uwadze organ podkreślił, że w niniejszej sprawie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego istotne jest to, aby został on określony poprzez istniejącą rozbieżność stanowisk pomiędzy organami co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej na gruncie bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego, nie można mówić o identyfikacji sprawy, wobec której spór miałby zaistnieć. Ta ma bowiem miejsce wówczas, gdy spór kompetencyjny lub o właściwość w postępowaniu przed organami dotyczy rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamość strony lub stron), dotyczącej tego samego przedmiotu (tożsamość przedmiotu sprawy), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2009 r., II OW 25/09, niepubl.). Trudno mówić o sporze kompetencyjnym lub o właściwość w sytuacji, gdy np. dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej skargi (wniosku), z których jedna jest w jakimś zakresie przedmiotem postępowania prowadzonego przez jeden organ, a druga – przez drugi organ. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki zatem nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do tej istoty, co oznacza przede wszystkim dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, określenie przedmiotu sprawy oraz ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie, nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl., postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2007 r., II OW 25/07 LEX nr 384675, postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., II OW 77/09, niepubl.). Ustalenie stanu faktycznego, a tym samym, określenie na jego podstawie przedmiotu sprawy, należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygającego spór kompetencyjny. To ostatnie bowiem obejmuje wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy, a nie rozstrzyganie w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów wskazany organ ma sprawę załatwić. Brak takich precyzyjnych ustaleń faktycznych powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz.17, postanowienie z dnia 7 stycznia 2010 r., II OW 77/09, niepubl.). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Spór organów administracji w niniejszej sprawie nie jest sporem, który z organów jest właściwy w sprawie, lecz sporem o interpretację treści pisma złożonego przez J.H. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w piśmie tym, zatytułowanym zażalenie, powołano się na przepis art. 37 § 1 k.p.a. (niezałatwienie sprawy w terminie), ale jednocześnie skarżący domaga się podanie informacji dotyczącej sprawy cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest jednak rzeczą organów administracji samodzielne interpretowanie treści pisma i samodzielne określanie intencji jego autora. Jeśli bowiem organ administracji publicznej ma wątpliwości w zakresie treści pisma, to jest zobowiązany wezwać wnoszącego pismo do jednoznacznego sprecyzowania złożonego żądania. W tym celu organy administracji zostały wyposażone w uprawnienie (a zarazem obowiązek) określony w treści art. 64 § 2 k.p.a. W sprawie konieczne było zatem ustalenie czy J.H. chodzi o uzyskanie informacji publicznej w trybie powołanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej czy też domaga się on podjęcia określonych działań przez organ w sprawie, w której był lub jest stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Kwestia ta ma znaczenie zasadnicze, bowiem oczywistym jest, że jeśli dany podmiot jest bądź też był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, to tylko z tego powodu musi być informowany o każdym stadium tego postępowania, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w takiej sytuacji nieuprawnionym byłoby stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r., bowiem informowanie strony o przebiegu postępowania nie jest realizacją obowiązku organów państwowych wynikającego z konieczności zapewnienia obywatelom dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.), lecz obowiązku zapewnienia stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 oraz art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 1 2