II SA/Lu 275/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg R. W. i P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz R. W. i P. W. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], Nr [...], którą organ ten, po rozpatrzeniu wniosku R. W. i P. W., odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr 2/1 o powierzchni 1951 m2, stanowiącej byłą własność H. W., nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...], Nr Rep. [...] pod budowę Szpitala Pozaklinicznego w L., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno – prawnej, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta pod nr [...], jako projektowane działki [...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...], Nr Rep. [...] H. W. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich "P." w L. nieruchomość położoną w L. przy A. K., oznaczoną jako działka nr 2/1 o pow. 1951 m2 za cenę 45.117 zł. Umowę sprzedaży zawarto na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Celem nabycia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa – wskazanym w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], Nr [...] o lokalizacji szczegółowej – była budowa Szpitala Pozaklinicznego w L. W kwietniu 1993 r. H. W. wystąpiła do Urzędu Rejonowego z wnioskiem o zwrot części działki o pow. 500 m2, położonej w L. przy A. K. 96, stanowiącej część nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr 2/1. Organ ten, decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami – odmówił jednak byłej właścicielce zwrotu żądanej nieruchomości, wskazując, iż nie można jej uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Stanowisko swe Urząd Rejonowy oparł na opinii Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z dnia [...], Nr [...], z której wynika, iż przedmiotowy grunt jest przewidziany pod usługi zdrowia, zaś zgodnie z planem realizacyjnym terenu zlokalizowany jest tam parking ogólnodostępny dla obsługi szpitala i pacjentów, a zatem cel wywłaszczenia nie uległ zmianie. Wnioskami z lipca i listopada 2008 r. R. W. i P. W. – następcy prawni zmarłej H. W. – zwrócili się do organu I instancji o zwrot nieruchomości nabytej od ich matki przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...], oznaczonej uprzednio jako działka nr 2/1, położonej przy a. K. 96 w L. Jak wskazał organ odwoławczy, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt. III RN 116/00, pomimo wcześniejszego rozpatrzenia wniosku H. W., sformułowanego na podstawie art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w niniejszej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, bowiem obecny wniosek następców prawnych po byłej właścicielce żądanego do zwrotu gruntu opiera się na art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W toku postępowania organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie – J. C. – sporządzenie dokumentacji geodezyjno – prawnej. Z wykonanego opracowania – jak wskazał Wojewoda – wynika, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość, oznaczona jako projektowane działki nr 60/15 o pow. 0,0054 ha i nr 60/16 o pow. 0,1894 ha, wchodzi w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr 60/8, stanowiącej własność Województwa L. Organ I instancji ustalił również, iż zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego terenu Szpitala Pozaklinicznego w L., zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], teren dawnej działki nr 2/1 przeznaczony był pod budowę parkingu. Celem ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, w dniu 9 grudnia 2008 r. oraz w dniu 30 lipca 2010 r. organ I instancji przeprowadził jej oględziny, podczas których stwierdził, że jest ona zagospodarowana pod parking wykonany z kostki brukowej wraz z infrastrukturą oświetleniową w postaci 4 latarni. Na przedmiotowym gruncie znajduje się również stacja transformatorowa służąca do obsługi szpitala oraz otaczający parking trawnik wraz z nasadzeniami. Parking ten - wykorzystywany przez pracowników oraz pacjentów szpitala – był uwzględniony w decyzji z dnia 12 maja 1975 r. udzielającej pozwolenia na budowę obiektów szpitala pozaklinicznego oraz wykonany w czasie trwania budowy szpitala, tj. w latach 70 i 80 ubiegłego wieku. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. S. W. z dnia 25 października 2010 r., znak: W.Sz.S.SP.ZOZ/RGG/28/10, wynika że do dnia 15 lipca 1985 r. parking wykonany na podłożu z płyt betonowych służył jako zaplecze magazynowe budowy. W okresie od czerwca do grudnia 1995 r. przeprowadzono jego modernizację obejmującą montaż lamp oświetleniowych, położenie nowej nawierzchni, wykonanie ściany oporowej, kanalizacji deszczowej i zieleni wokół parkingu. W związku z powyższym Prezydent Miasta wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] - odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr 2/1, uznając, iż cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa został w pełni zrealizowany. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż wbrew twierdzeniom stron decyzja pierwszoinstancyjna nie narusza art. 12 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony prawidłowo, zaś jego ocena została dokonana zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi. Za nieuzasadniony Wojewoda uznał również zarzut, wskazujący, iż decyzja pierwszoinstancyjna w sposób rażący narusza prawo poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. W. i P. W., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skargach (o tożsamej treści) podnieśli, iż organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie przeprowadził samoistnego postępowania dowodowego, lecz oparł się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, pomijając przy tym zarzuty zawarte w odwołaniu R. W. z dnia 21 czerwca 2011 r. W ocenie skarżących organy administracji nie zbadały w sposób wnikliwy przesłanki zbędności nieruchomości określonej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem - ich zdaniem - będąca przedmiotem żądania nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w ustawowym terminie, zaś realizację tego celu podjęto dopiero po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowej działki. Stwierdzili, iż bezspornym dowodem na to jest decyzja Urzędu Rejonowego z dnia [...], w której wskazano, iż "(...) przedstawicielka Wojewódzkiego Szpitala Nr 2 w L. stwierdza, że do chwili obecnej sporna działka nie była zagospodarowana ze względu na brak funduszy leżących po stronie szpitala". Ponadto skarżący wskazali, iż z pisma Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. S. W., skierowanego w dniu 25 października 2010 r. do Urzędu Marszałkowskiego w L. wynika, że teren będący przedmiotem roszczenia o zwrot do dnia 15 lipca 1995 r. służył jako zaplecze magazynowe dla potrzeb budowy. Brak jest natomiast dokumentów, które świadczyłyby o realizacji celu wywłaszczenie w terminie 10 lat od dnia przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący podkreślili, iż protokół odbioru, znajdujący się w aktach sprawy, pochodzi z dnia 20 października 1995 r. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi R. W. (sygn. akt II SA/Lu 275/12) oraz ze skargi P. W. (sygn. akt II SA/Lu 276/12) i prowadzić sprawę pod sygnaturą II SA/Lu 275/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania skarżących był zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa – Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich "P." w L. na podstawie umowy z dnia [...], Rep. [...], jako działka o nr ewid. 2/1 o pow. 1951 m2, wchodzącej obecnie w skład działki nr 60/8, położonej przy A. K. w L. Jako, że powyższa umowa zawarta została na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), do stanowiącej przedmiot sprawy nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n., dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Równocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, organ zobowiązany jest kierować się jej normatywną (ustawową) definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Równocześnie treść przytoczonego wyżej przepisu nie pozwala na dowolną interpretację pojęcia "zbędności dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu". W konsekwencji w postępowaniu zwrotowym niezbędne staje się ustalenie, czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym okresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/09). Podkreślić należy, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Obie te normy mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z któregokolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Oznacza to, że nieruchomość należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (nabycia), niezależnie od tego w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Z kolei, jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia (nabycia), nieruchomość tę należy uznać za zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. Inaczej mówiąc, nieruchomość nie może być uznana za zbędna na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. - T. Woś, wyd. LexisNexis, W-wa 2010 r. str. 358, a także E. Mzyk /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i nast.; G. Bieniek /w:/ G. Bieniek, S. Rudnicki: Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2006, s. 858 i nast.). Podkreślić również należy, iż o stwierdzeniu, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia nie może stanowić jedynie fakt zrealizowania tego celu, niezależnie od terminu tej realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat i zakończone po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt III RN 11/01, OSNP 2002/21/513 i wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 207/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przeprowadzona przez organy administracji ocena zbędności objętej wnioskiem skarżących nieruchomości, usytuowanej przy A. K. w L., oznaczonej dawnym nr 2/1, zaś obecnie wchodzącej w skład działki nr 60/8, jest niepełna, a przez to wadliwa. Organy obu instancji skupiły się bowiem jedynie na wykazaniu, iż cel wywłaszczenia spornej działki został (w ogóle) zrealizowany, nie ustalając jednak w sposób jednoznaczny, w jakim terminie doszło do realizacji tego celu. Powyższe uchybienie – w ocenie Sądu – stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa - Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich "P." w L.. z przeznaczeniem pod budowę Szpitala Pozaklinicznego. Cel ten określony został w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji (k. 107 akt adm.). Z zatwierdzonego powyższą decyzją planu wynika zaś, iż w obrębie przedmiotowej działki przewidziano parking ogólnodostępny dla obsługi szpitala i pacjentów. Nie budzi również wątpliwości, iż przejęta od H. W. działka została zagospodarowana zgodnie z opisanym powyżej celem wywłaszczenia. Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin w dniu 9 grudnia 2008 r. i w dniu 30 lipca 2010 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż nieruchomość ta weszła w skład Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im K. S. W. w L., zaś w jej obrębie zrealizowany został parking wykonany z kostki brukowej wraz z infrastrukturą oświetleniową. Powyższe ustalenia nie są jednak wystarczające. Należy bowiem podkreślić, iż w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., stwierdzenie, że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży z dnia 21 lutego 1974 r., winno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem, czy do dnia 21 lutego 1981 r. rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu oraz czy do dnia 21 lutego 1984 r. cel ten został zrealizowany. Organy nie ustaliły powyższej okoliczności, zaś założenie wykonania celu wywłaszczenia przedmiotowej działki w określonych wyżej terminach – biorąc pod uwagę treść powołanej w skardze decyzji Urzędu Rejonowego z dnia [...] – budzi uzasadnione wątpliwości. W rozstrzygnięciu tym, Urząd Rejonowy – powołując się na stanowisko przedstawicielki Wojewódzkiego Szpitala Nr [...] w L. – stwierdził bowiem, iż " do chwili obecnej (tj. 1993 r.) sporna działka nie była zagospodarowana ze względu na brak funduszy leżących po stronie szpitala". Tymczasem w uzasadnieniach zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej organy całkowicie pominęły powyższe stwierdzenie, wskazując jedynie lakonicznie, iż parking zlokalizowany w obrębie spornej działki był uwzględniony w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów Szpitala Pozaklinicznego z dnia [...] oraz zrealizowany w ramach budowy tego Szpitala – jako element złożonej inwestycji – w latach 70-80 ubiegłego wieku. Jednocześnie organy stwierdziły iż szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu szpitala został przyjęty do realizacji w dniu 25 lipca 1979 r. oraz, że do dnia 15 lipca 1985 r. parking był wykonany z płyt betonowych i służył jako zaplecze magazynowe budowy. Z powyższych ustaleń nie wynika zatem, czy realizacja celu wywłaszczenia objętej wnioskiem skarżących działki została rozpoczęta przed upływem 7 lat od chwili jej nabycia przez Skarb Państwa, ani też, czy została zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. Należy więc uznać, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Dlatego też, w świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odmowa zwrotu skarżącym przedmiotowej nieruchomości jest – w ocenie Sądu - nieuzasadniona. Mając powyższe na względzie Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyjaśni w sposób jednoznaczny, czy do realizacji celu wywłaszczenia spornej działki o dawnym nr 2/1, wchodzącej obecnie w skład działki nr 60/8, usytuowanej przy A. K. w L., doszło z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie – jeżeli po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ten uzna, że sporna nieruchomość nie stała się w całości zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu powyższego unormowania – rozważy również możliwość zwrotu tej nieruchomości w części, w oparciu o przepis art. 137 ust. 2 u.g.n.