II OSK 2436/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L., B. L., K. M., U. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 403/12 w sprawie ze skargi M. L., B. L., K. M., U. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2012 r. oddalający skargę M. L., B. L., K. i U. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 18 października 2011 r. skarżący zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Mielcu z żądaniem wydania im dokumentów złożonych przez nich wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego na działkach nr [...]. W szczególności zażądali wydania pozostawionego przez organ w aktach sprawy jednego egzemplarza projektu budowlanego, wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów o uprawnieniach projektantów i osób sprawdzających projekt wraz z zaświadczeniami o ich przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Mielcu odmówił zwrotu w/w dokumentów, wyjaśniając, że stanowią one część akt postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że złożone dokumenty odzwierciedlają przebieg załatwienia sprawy i są przechowywane w organie, a następnie archiwizowane stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67). Pouczono skarżących, że uprawnienie do sporządzenia odpisów z akt sprawy, jakie wynika z art. 73 § 1 i § 2 kpa, przysługuje stronom również po zakończeniu postępowania administracyjnego. Uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną skarżący wnieśli odwołanie. Argumentowali, że wprawdzie otrzymane pismo nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 kpa, to jednak spełnia te minimalne wymogi, które pozwalają uznać je za decyzję. Określa bowiem adresata, zawiera rozstrzygnięcie i jest opatrzone podpisem osoby występującej w imieniu organu. Uzasadniając obowiązek organu zwrotu dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę skarżący powołali się na art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wywodząc, że z jego treści wynika, iż tylko w przypadku wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę organ zatrzymuje dokumentację załączoną do wniosku. Stwierdzając na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że zaskarżone pismo nie posiada cech, formy i elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Zostało wydane przez Starostwo Powiatowe w Mielcu, czyli przez jednostkę pomocniczą Starosty, która nie ma podmiotowości prawno – administracyjnej, a ponadto nie zawiera ani podstawy prawnej, ani uzasadnienia faktycznego i prawnego ani też pouczenia o środku zaskarżenia. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że żądana dokumentacja dokumentuje proces załatwienia wniosku i stanowi akta sprawy. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 104 § 1 kpa i 107 kpa. Podnieśli, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej oraz że wbrew stanowisku organu odwoławczego pismo z dnia 9 listopada 2011 r. posiada cechy decyzji. Treść pieczątki złożonej przy podpisie Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Mielcu wskazuje na upoważnienie tej osoby do działania w imieniu Starosty. Zarzucili, że uznanie pisma za czynność materialno-techniczną pozbawia ich możliwości dochodzenia swoich praw, jak również uniemożliwia kontrolę podjętych rozstrzygnięć oraz jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz z zasadą praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego co do charakteru zaskarżonego pisma. Odwołując się do poglądów doktryny wyjaśnił, że decyzja jest takim aktem administracyjnym, w którym organ dokonuje konkretyzacji indywidualnych uprawnień lub obowiązków jednostki, gdy prawo materialne pośrednio jedynie je reguluje. W związku z powyższym wykluczone jest kwalifikowanie jako decyzji administracyjnych wszelkich czynności faktycznych, ewentualnie czynności materialno – technicznych podejmowanych przez organ administracji publicznej. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o której mowa w art. 104 kpa, ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 pkt 1 kpa). Domniemanie załatwiania sprawy w formie decyzji ma zatem sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia. Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanym przypadku nie zaistniała odrębna sprawa administracyjna o zwrot dokumentów złożonych przez skarżących w postępowaniu z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i brak było wynikającej z prawa materialnego podstawy do wydania w tej kwestii rozstrzygnięcia w formie decyzji. Podstawy takiej nie da się wywieść także z artykułu 38 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy prowadzenia rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, a także innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, nie nakłada natomiast na organ obowiązku zwrotu dokumentów wykorzystywanych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z tego względu pismo organu I instancji, odmawiające wydania dokumentów, pozbawione jest władczego elementu, polegającego na kreacji uprawnienia lub obowiązku w stosunku do jednostki, dlatego też należy uznać je jedynie za czynność informacyjną. W skardze kasacyjnej K. i U. M. oraz M. L. i B. L., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazując na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący zarzucili "naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 134 kpa, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w sytuacji gdy postanowienie organu administracji jest obarczone wadą prawną polegającą na wydaniu postanowienia o niedopuszczalności odwołania od pisma Starosty Mieleckiego z dnia 9 listopada 2011 r., które mimo że nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 kpa jest decyzją administracyjną". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu, w rozpoznawanej sprawie istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu. Powołany art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób wyraźny określa sposób postępowania organu z dokumentami załączonymi do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmowa ich zwrotu stanowiąca zatem konkretyzację indywidualnych uprawnień skarżących powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Dalej, wywodzono, że pismo Starosty Mieleckiego, pomimo braku wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 kpa, zawiera te składniki, które charakteryzują decyzję administracyjną. W tym zakresie odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego zgodnie z którym pismu, które pochodzi od organu, określa adresata i zawiera rozstrzygnięcie można przypisać cechy decyzji. W konkluzji stwierdzono, że oddalając skargę i podzielając stanowisko organu odwoławczego, co do niedopuszczalności odwołania, Sąd I instancji rażąco naruszył art. 127 § 1 w zw. z art. 134 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarty w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Kluczową kwestią w sprawie była ocena, czy pismo Starosty Mieleckiego z dnia 9 listopada 2011 r., od którego skarżący wnieśli odwołanie, może być uznane za decyzję administracyjną rozstrzygającą żądanie skarżących zwrócenia im przez organ dokumentów załączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wyjaśnić zatem należy, że decyzją (w znaczeniu materialnym) jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W znaczeniu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzjami są te akty, które zostały wydane w postępowaniu uregulowanym przepisami kpa i odpowiadają, co do formy, wymogom określonym w art. 107 § 1 kpa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP z 1982 r., z. 9, p. 169). W związku z tym, jak prawidłowo wywodzą skarżący, decyzją administracyjną może być pismo tak nie nazwane, pod warunkiem jednak, że zawiera pewne konieczne dla istnienia tego aktu elementy charakteryzujące decyzję stosownie do art. 107 § 1 kpa. Do tych niezbędnych elementów, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego przywołanego szeroko w skardze kasacyjnej, zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis oraz rozstrzygnięcie. Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie nie budziła zresztą wątpliwości. Wbrew jednak stanowisku skarżących, właśnie tego ostatniego koniecznego elementu decyzji tj. rozstrzygnięcia nie zawiera pismo Starosty Powiatowego z dnia 9 listopada 2011 r., co w efekcie powodowało konieczność oddalenia skargi. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 kpa oznacza bowiem wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do sprawy administracyjnej, a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 kpa, warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 kpa załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. Taką sprawą w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa nie jest wydanie z akt sprawy dokumentów złożonych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że w takim przypadku nie ma wynikającej z prawa materialnego podstawy do wydania w tej kwestii rozstrzygnięcia w formie decyzji. Prawidłowo stwierdził, że podstawy takiej nie da się wywieść z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczącego prowadzenia rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę, przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych oraz innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę. Analiza treści tego unormowania nie pozwala przyjąć, że przepis ten mógłby uprawniać organ do wydania decyzji, co do zwrotu stronie projektu budowlanego i innych załączników wniosku o pozwolenie na budowę. Przywołane w skardze kasacyjnej liczne orzeczenia sądów administracyjnych w pełni zasługują na aprobatę. Potwierdzają słuszność stanowiska, że pismo organu załatwiające sprawę administracyjną może być uznane za decyzję w sytuacji gdy zawiera jedynie niektóre elementy wymienione w art. 107 § 1 kpa. Zagadnienie to jednak nie było kontrowersyjne w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Problem dotyczył innej kwestii, a mianowicie czy wniosek o wydanie dokumentów z akt zakończonej sprawy administracyjnej zainicjował postępowanie administracyjne i wykreował sprawę administracyjną, którą organ powinien załatwić decyzją administracyjną. Tylko bowiem w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie istniałyby podstawy do uznania pisma Starosty Powiatowego z dnia 9 listopada 2011 r. za taki akt organu. Tymczasem żadne z orzeczeń powołanych w skardze kasacyjnej nie wyraża stanowiska, że odmowa wydania z akt złożonych dokumentów wymaga wydania decyzji. Pogląd taki zresztą, jak wyjaśniono wyżej, nie byłby uprawniony. Wskazać też trzeba, że konieczność przechowywania kompletnych akt administracyjnych w organie, a następnie obowiązek ich archiwizowania ma m. in. zapewnić stronom możliwość uruchomienia ewentualnych nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w rozstrzygniętych przez organy sprawach. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych, które Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu (por. art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.