II SA/Rz 403/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. S., B. Ł., K. M. i U. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 403/12 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. M., U. M., B. Ł., M. S. – Ł., reprezentowanych przez radcę prawnego A. B. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.), stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...]. W piśmie tym Starosta odmówił wydania dokumentów złożonych w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego na działkach nr 839, 837/4, 838/5 w M. Organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę, złożony do Starostwa Powiatowego przez skarżących został rozpatrzony i sprawa zakończyła się wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Podkreślono, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z dołączonymi do niego dokumentami, które odzwierciedlają przebieg załatwienia sprawy są przechowywane w Wydziale prowadzącym sprawę a następnie archiwizowane, stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r., o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67). Tym samym brak jest podstaw do wydania wnioskodawcom dokumentów złożonych w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Od ww. pisma Starosty Powiatu [...] K. M., U. M., B. Ł. i M. S. – Ł. złożyli odwołanie, wskazując, iż pismo to uznają za decyzję wydaną w indywidualnej sprawie administracyjnej, dotyczącej wydania określonych dokumentów. Pismo to nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów decyzji (podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego i pouczenia o przysługujących stronom środkach zaskarżenia), jednak zdaniem odwołujących należy je uznać za decyzję, gdyż zawiera minimum elementów decydujących o takim charakterze zaskarżonego aktu tj. określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Odwołujący podkreślili, że organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia sprawy gdy istnieją przesłanki do jej załatwienia w formie decyzji. Doręczenie stronom pisma zamiast wymaganej przepisami prawa decyzji jest niezgodne z zasadą praworządności i zasadą zaufania do organu. Ponadto wskazano, że powołana przez organ w rozstrzygnięciu ustawa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ dokumenty, których wydania domagają się skarżący nie są dowodami w sprawie a jedynie stanowią załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Podniesiono, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w razie odmowy wydania pozwolenia na budowę załączniki do wniosku, stanowiące własność wnioskodawcy podlegają zwrotowi. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżone pismo Starosty Powiatu [...] nie posiada cech, formy i elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej, dlatego od zaskarżonego pisma nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżone pismo zostało wydane przez Starostwo Powiatowe czyli przez jednostkę pomocniczą Starosty, która nie ma podmiotowości prawno – administracyjnej. Ponadto wskazano, że pismo Starostwa Powiatowego nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenie czy i w jakim trybie na powyższe rozstrzygnięcie służy odwołanie. Wojewoda [...] wyjaśnił także, że jeden egzemplarz projektu budowlanego wraz z wnioskiem i materiałem dowodowym dokumentującym proces załatwienia wniosku stanowią akta organu prowadzącego sprawę. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli K. M., U. M., M. S.- Ł. i B. Ł., reprezentowani przez radcę prawnego A. B., domagając się uchylenia postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. i 107 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie istnieją ustawowe przesłanki do wydania decyzji. Zdaniem skarżących zaskarżone pismo zawiera minimum elementów pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną (oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podopis osoby reprezentującej organ). Zarzut organu odwoławczego, dotyczący wydania pisma nie przez organ a przez jego jednostkę pomocniczą jest w ocenie skarżących całkowicie bezzasadny, gdyż dla ustalenia kto wydał zaskarżony akt istotny jest podpis. Niniejsze pismo podpisał Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego działający z upoważnienia Starosty, na co wskazuje treść pieczątki złożonej przy podpisie.. Podkreślono, że uznanie pisma Starosty Powiatu [...] za czynność materialno-techniczną pozbawia skarżących dochodzenia swoich praw, uniemożliwia kontrolę podjętych rozstrzygnięć oraz jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz z zasadą praworządności. Skarżący powołali szereg orzeczeń sądowych, w tym wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008, VI SAB/Wa 47/07, w którym stwierdzono, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w formie decyzji, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Skarżący podnieśli, że wobec istnienia prawa własności do dokumentów złożonych w sprawie organ powinien był dokonać należytej oceny stanu faktycznego i dokonać konkretyzacji normy prawnej poprzez wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie zawiera ww. wad i uchybień, a co za tym idzie brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Postanowieniem tym Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, że zostało wniesione od pisma, nie będącego decyzją administracyjną, a stosownie do treści art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Skarżący wywodzą, że pismo Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. jest decyzją administracyjną i w związku z tym przysługiwało od niego odwołanie. Z argumentem tym nie można się zgodzić. Słusznie wskazuje Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu, że pismo to nie posiada cech, formy i elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej, w tym podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać, że decyzja jest takim aktem administracyjnym, w którym organ dokonuje konkretyzacji indywidualnych uprawnień lub obowiązków jednostki, gdy prawo materialne pośrednio jedynie reguluje wspomniane prawa lub obowiązki (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012). Dlatego wykluczone jest kwalifikowanie jako decyzji administracyjnych wszelkich czynności faktycznych, ewentualnie czynności materialno – technicznych podejmowanych przez organ administracji publicznej (por. A. Wróbel, komentarz aktualizowany do art. 104 k.p.a., System Informacji Prawnej LEX). W wyroku z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82 ONSA 1982, nr 2, poz. 82, NSA przyjął, że, organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Domniemanie załatwiania sprawy w formie decyzji ma zatem sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia (por. A. Wróbel, komentarz aktualizowany do art. 104 k.p.a., System Informacji Prawnej LEX). W kontrolowanym przez Sąd przypadku nie zaistniała odrębna sprawa administracyjna o zwrot dokumentów złożonych przez skarżących w postępowaniu z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i brak było wynikającej z prawa materialnego podstawy do wydania w tej kwestii rozstrzygnięcia w formie decyzji. W szczególności podstawy takiej nie da się wywieść z artykułu 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy prowadzenia rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, a także innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, nie nakłada natomiast na organ obowiązku zwrotu dokumentów wykorzystywanych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z tego względu pismo organu I instancji, odmawiające wydania dokumentów pozbawione jest władczego elementu, polegającego na kreacji uprawnienia lub obowiązku w stosunku do jednostki, dlatego należy uznać je jedynie za czynność informacyjną. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewody [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od tego pisma, a co za tym idzie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. nie może zostać uwzględniony. Podstawową przesłanką niedopuszczalności odwołania jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, gdy czynność organu nie jest decyzją lecz stanowi inną formę działania administracji publicznej. W niniejszej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z niedopuszczalnością odwołania o charakterze przedmiotowym ze względu na niemożność zakwalifikowania pisma organu I instancji jako decyzji, o czym była mowa wyżej. Mając wszystkie te okoliczności na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.