II GSK 1782/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Partycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 462/12 w sprawie ze skargi C. F. I., J. B. A. - wspólników spółki cywilnej A.-P. C. F. I. & J. B. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od C. F. I., J. B. A. - wspólników spółki cywilnej A.-P. C. F. I. & J. B. A. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2 000 (dwa tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. V SA/Wa 462/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi C. F. I. i J. B. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając jednocześnie, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzekając też o zwrocie kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął, że organ błędnie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wyniku zastosowania niewłaściwej metody uśredniania pobranych w całości płatności do 1 ha gruntów zgłoszonych we wniosku skarżących z dnia [...] maja 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2008 r. W ocenie Sądu, elementem koniecznym postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest, co do zasady, dokładne ustalenie (wskazanie), na jakich działkach ewidencyjnych (bądź na jakiej powierzchni) producent rolny zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Sądu I instancji, zwrot nienależnie pobranych płatności następuje w sytuacji zaniechania przez producenta rolnego działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem. Wynika to z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Z kolei § 9 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia określa, że zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej musi nastąpić na konkretnych działkach, o czym świadczą użyte przez prawodawcę zwroty "tych działek", "na których zaniechał". W związku z tym, że procedura zwrotu nienależnie przyznanych płatności nie została precyzyjnie uregulowana, należy zaadaptować wytyczne, jakie stosowane są przy przyznawaniu płatności (w swoisty odwrócony sposób). Zdaniem Sądu, ustalając obowiązek zwrotu nienależnie przyznanych płatności, organy zobowiązane są do precyzyjnego wskazania działek rolnych, na których zaprzestano prowadzenia działalności rolniczej. Wiedza w tym zakresie, musi być nadto skonfrontowana z wiedzą co do uprzedniego zakwalifikowania tych konkretnych działek do płatności ONW (pod względem strefy oraz przedziału powierzchni, od którego zależy procentowa wysokość płatności). W rozpoznawanej sprawie, skarżący zgłosili do płatności działki położone w jednej strefie, tj. nizinnej I. Zatem, pomimo braku precyzyjnego wskazania przez organ, na których konkretnie działkach rolnych doszło do zaniechania prowadzenia produkcji rolnej (podano jedynie ogólną powierzchnię), możliwe było określenie należności przypadającej do zwrotu. Skarżący nie kwestionowali powierzchni, na której zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej, tj. nie dotrzymali zobowiązania zaciągniętego w ramach płatności z tytułu ONW. Zdaniem Sądu, wobec zgłoszenia wszystkich działek w ramach jednej strefy (o najniższej stawce płatności – 179 zł), nie było konieczne przeprowadzanie szczegółowego rozliczenia, które z nich i w jakiej kolejności były przyjmowane do poszczególnych przedziałów powierzchniowych, od których zależy wysokość wsparcia ONW. W tych okolicznościach, nie mogła mieć zastosowania średnia stawka płatności za dany rok, wedle której obliczono kwotę podlegającą zwrotowi. W ocenie Sądu I instancji, stawka ta dyskryminuje skarżących, nakazując im zwrot płatności w kwocie większej niż faktycznie otrzymana do danej powierzchni działek rolnych. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu administracyjnym powinno zostać ustalone, na jakich konkretnie działkach ewidencyjnych i w jakich rozmiarach skarżący zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto, należy ustalić wysokość zwrotu nienależnie pobranych płatności z uwzględnieniem ww. dyrektyw. Z przyczyn powyższych skarga podlegała uwzględnieniu. Skargę kasacyjną od wyroku w całości złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazując naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 44 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz. U. UE L 2006.368.15, w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z 2009 r. ze zm.). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że ww. przepisy pozwalają ustalić wysokość nienależnie pobranych płatności, stosując mechanizm w postaci pomnożenia powierzchni gruntów, co do których skarżący zaniechał działalności rolniczej poprzez średnią stawkę do 1 ha, wynikającą z ilorazu kwoty płatności ONW przyznanej za dany rok oraz zadeklarowanej w tym roku powierzchni gruntów rolnych. Zasada wynikająca z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 ma zastosowanie do wszelkich działań objętych powyższym programem. W przedmiotowym działaniu, beneficjent otrzymuje płatności do powierzchni gruntów wg stawki uzależnionej od strefy albo pułapu. Charakterystyki tych gruntów mogą ulec zmianie. Należy posiłkować się § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., aby przyjąć sposób obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności w przypadku zaniechania działalności rolniczej na niektórych działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem ONW. Zdaniem organu, w sytuacji gdy beneficjent zaniecha prowadzenia działalności rolniczej na części działek położonych na obszarze ONW, w świetle powyższego przepisu, możliwe jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w sposób wyżej wskazany. Zdaniem kasatora, prawidłowa wykładnia powyższych przepisów polega na tym, że w ramach przedmiotowego działania, organ może ustalić wysokość nienależnie pobranych płatności, stosując mechanizm w postaci pomnożenia powierzchni gruntów, co do których skarżący zaniechał działalności rolniczej poprzez średnią stawkę do 1 ha. Uśredniona stawka znajduje swoje podstawy także w art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Brak możliwości ustalenia kwoty w sposób określony w zaskarżonym wyroku powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji jako niezgodny z prawem powinien być uchylony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. F. I. i J. B. A. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podali, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Kasator powołując naruszenie prawa materialnego, zarzut sprowadził do błędnej wykładni art. 44 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz. U. UE L 2006.368.15, w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a/ pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Istota tego zarzutu sprowadza się do przyjęcia, że w przypadku zaniechania dalszego prowadzenia działalności rolniczej przed upływem 5 lat na części takich działek położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem ONW, organ nie jest zobligowany do ścisłego ewidencyjnego określenia tych działek i ich rozmiarów, aby ustalić wysokość zwrotu pobranych płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma kasator, że obowiązek zwrotu części pobranej płatności ONW występuje wówczas, gdy nie doszło do skutecznego przejęcia części zobowiązania ONW z następujących powodów. Zgodnie z art. 44 ust. 1 zd. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. Zasada ta wyrażona w tym przepisie ma zastosowanie do wszelkich działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ramach tych programów, przewidziane są działania związane z przyznaniem pomocy finansowej do posiadanej powierzchni gruntów rolnych, jak i niezwiązane z tym, jak np. renty strukturalne, wspieranie grup producentów itp. Powstanie kwoty nienależnie pobranych płatności, może zatem zaistnieć w bardzo różniących się sytuacjach. Do tych przypadków niewątpliwie należy zaliczyć sytuacje określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia wyżej cytowanego z dnia 11 marca 2009 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Określono tam, że rolnik o ile zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem ONW, to zwraca całość płatności ONW lub ich część za cały okres jej pobierania. Dla powstania obowiązku wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranej kwoty ONW, wystarczającą przesłanką jest ustalenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczenie istnienia przesłanek określonych w § 9 tego rozporzadzenia, zwalniających beneficjenta z tej odpowiedzialności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić zaprezentowanego stanowiska przez Sąd I instancji, że tylko § 9 ust. 1 powyższego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. jest przepisem ogólnie określającym podstawę zwrotu, zaś pkt 2 tego paragrafu reguluje częściowy zwrot płatności ONW. Rację ma kasator, że kwestia zwrotu części płatności ONW została w niniejszej sprawie także uregulowana w § 9 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, skoro użytkowanie gruntów w dniu [...] marca 2009 r. zostało przekazane w dzierżawę K. P. i ten zajął grunty rolne, wykonując prace polowe na działkach o powierzchni 134,63 ha, co wynika z decyzji organu II instancji. Skarżącym pozostały działki o powierzchni 95,41 ha, co nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą. Oznacza to, że zarówno § 9 ust. 1 i 2 odnoszą się do zwrotu, ale w sytuacjach tam określonych. O ile § 3 tego rozporządzenia uregulował kwestie wysokości płatności ONW w danym roku kalendarzowym, ustalając jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, to przepis ten odnosi się także do wyliczenia wysokości płatności ONW przy zwrocie. W § 4 zawarto kolejną regulację związaną z kwotą płatności. Oznacza to, że beneficjent zawsze otrzymuje całkowitą kwotę płatności ONW stanowiącą iloczyn zadeklarowanych przez niego hektarów i uśrednionej stawki płatności. Nienależnie pobrane płatności należy zwracać na tych samych zasadach, o jakich mowa w § 3 i 4 tego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie, skoro powierzchnia, od której należało dokonać zwrotu wynikała z ustalonego stanu faktycznego przy prowadzonej nadal działalności na powierzchni 95,41 ha i jednej strefie co do całości (tj. nizinnej I), a przepis § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie uzależnia wyliczenia tej kwoty w sposób wskazany przez Sąd I instancji, to trafnie kasator odwołał się do błędnej wykładni wskazanej w zarzucie skargi kasacyjnej. Ocena powyższa wskazuje, że nie było podstaw do przyjęcia braku możliwości wyliczenia wysokości zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstwa na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy szczegółowo rozważyć powyższe wskazania i jednocześnie ocenić – czy w sprawie zaszły przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, skoro odwoływano się do okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu. Rozważenia wymaga także – czy konieczne jest ustalenie działek ewidencyjnych w 2008 r., zwłaszcza że działki te były w 2009 r. dzierżawione i użytkowane przez K. P., a przepis zobowiązuje beneficjenta do kontynuacji działalności przez 5 lat. Z przyczyn powyższych na podstawie art. 185 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu a orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 203 pkt 2 także tej ustawy.